党的十七大报告指出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。这意味着社会主义法治建设进入攻坚阶段。作为一项全新事业，社会主义法治需要理论上的不断探索和认识上的持续深入。笔者就此谈几点认识。
一、治国理政，发展是第一要务，稳定是第一责任，依法办事是第一要求
依法办事[1]是治国理政第一要求，是基于依法治国基本方略、依法执政基本方式、依法行政基本准则的共识，基于发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期制度供给与制度保障的匮乏以及由匮乏引发的需求，基于社会和公众对社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化的殷切期盼，基于党的执政地位巩固与执政使命实现提出的命题，它对理性认识并准确把握社会主义法治在治国理政中的地位和作用，具有重要的现实意义。
以发展为核心范畴的科学发展观和以稳定为主要特征的构建社会主义和谐社会的目标确立以后，得到中国社会普遍认同。如何实践科学发展观、如何构建社会主义和谐社会，成为十分紧要的任务。为了防止空泛的口号和目标的异化，党中央领导集体又极富智慧地提出“发展是硬道理，是第一要务”、“稳定是硬任务，是第一责任”的命题，从观念上解决了“要不要发展”、“要不要稳定”这个重大问题。针对不利于发展的主张、不利于稳定的举措，一个“硬”字，充分表明发展的道理、稳定的任务不容置疑、不可动摇、不能克减。但这个“硬”字，被某些同志误解或滥用，有的不问条件、不计代价地谋求发展，有的以稳定为借口违法办事，发展的整体科学性，社会的内在和谐性，以及为科学发展、和谐社会提供保障的社会主义法治的权威性，被有意无意地忽略。应该看到，我们追求的发展，是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体的均衡发展，是生产发展、生活富裕、生态良好、社会和谐有机统一的文明发展，是全面协调可持续的科学发展。我们期待的稳定，是顺民心、合民意、惠民生、人民当家作主前提下的稳定，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐共处总要求下的稳定，是矛盾不断消解、合法权益始终得到保障、各种社会关系得以动态修复状态下的稳定。单凭“发展是第一要务”、“稳定是第一责任”，无法解决“实现什么样的发展、怎样发展”，以及“实现什么样的稳定、怎样稳定”这两个基本问题。发展与稳定的合目的性（实现什么样的发展与稳定）、合规律性（怎样发展与怎样稳定），需要通过法治得到确认、规范和保障，因此，依法办事必须成为治国理政的硬要求。
“依法办事是第一要求”，与“发展是第一要务”、“稳定是第一责任”是相辅相成、辩证统一的。对于国家和社会来说，发展是最大的政治，稳定压倒一切，依法办事是实现发展和稳定的基本方式。凡是违反法治基本原则的发展不是科学发展，凡是没有法治作为基础的稳定不可能是持久的稳定。对于各级政府和党政干部来说，发展是政绩，稳定是政绩，依法办事是获取政绩不能触碰的底线，凡是触线和越线的政绩不是功绩而是违法和犯罪。依法办事的硬要求，在某个地区或部门，在某个时段，可能表面上与发展、稳定有些冲突、矛盾或不协调，但从总体上和整个阶段看，实则相反。试想，如果不遵守那些看似“影响效率”的法，我们或许会为某些个人的政绩工程而牺牲社会正义和公平；如果不遵守那些看似“制约发展”的法，我们或许会为非科学的发展支付惨重的环境资源代价；如果不遵守那些看似“碍手碍脚”的法，我们或许会为少数人的为所欲为付出极大的道德成本和执政成本；如果不遵守那些看似“损害政府权威”的法，我们或许会为知错不改的“执著”而丢掉人民的信赖和拥护。欲车船高速必先制其动，否则速高必险；欲强化管理必先制其权，否则权大必殃。这或许就是依法办事与发展、稳定之间的辩证法，也是我们锲而不舍追求着的社会主义法治国家的真谛所在。
二、以人民代表大会制度为载体，实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一
党的领导、人民当家作主、依法治国的统一，需要一个现实和工具层面的载体。没有载体，“三者统一”只能存在于目标状态，恰如从此岸看彼岸，风景再好，苦于没有渡河的途径；没有载体，“三者统一”只能是一个观念或原则，好似隔靴搔痒，发挥不了实效；没有载体，“三者统一”可能沦为大而化之的口号，喊得响亮，却隐含着苍白无力。在当前条件下，以人民代表大会制度为载体，将党的领导、人民当家作主、依法治国统一起来，并切实落实在社会生活的各个层面，具有必要性与可行性。
其一，无论执政党、人民还是法治视角中的国家，都是政体[2]中最基本的主体要素，其地位、身份、角色需要政体确认和保障。毛泽东同志指出，国体即国家性质，“是社会各阶级在国家中的地位”，“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（通过中国共产党）领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。”[3]国体确立的国家性质以及各基本主体的地位需要通过政体来体现。中国共产党的领导地位、包括工农群众在内的全体人民的主人地位，都要以具有至上性的宪法、法律的形式体现在政体中，也就是体现在人民代表大会制度中。
其二，无论党权、民权还是整体意义上的国家权力，都要落实到政权组织形式中，并通过政权在治国理政中发挥作用。按照一般的观点，宪政领域最基本的问题是国家权力与公民权利的关系。在政党政治条件下，政党是连接国家和人民的桥梁，政党尤其是执政党的权力必须纳入到国家权力与公民权利的关系结构中，只有包含了国家权力、人民权力和执政党权力的国家政权组织形式才是完整的。人民代表大会制度作为我国的政权组织形式，在组织和排列国家权力、人民权力、执政党权力方面的功能是：(1)实现整体意义与具体意义上的国家权力的结合。整体意义上的国家权力是用整体的观点把国家权力的内在结构、外在联系和发展过程作为一个整体加以认识，用以指导国家权力功能的全面发挥。但整体意义上的国家权力需要以具体的形式体现出来并落实到政权结构中。人民代表大会制度作为我国的政权组织形式，是整体国家权力与具体国家权力的结合点。(2）实现主权者权力与公民基本权利的结合。人民的身份具有双重性，既作为主权者拥有的权力，又作为公民拥有基本权利。根据我国宪法第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是人民当家作主的保障，是人民意志转化为国家意志的保障，是主权者地位得以实现的保障。由人民选举的代表掌握政权，相当于由人民掌握政权。而作为公民，需要拥护民有之政权，遵守民选代表制定和通过的宪法、法律，接受旨在为人民服务的国家机关的管理。我国现行宪政体制下，主权者和公民的连结点是人民代表大会制度。(3)实现党的领导权与执政权的结合。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，具有领导权；[4]同时也是中国的执政党，具有执政权。所谓的领导，是以一种不依赖于国家机构而存在的体制之外的力量作用于政治实践和社会管理，具有无条件的超然性和优越性。正因为如此，处于领导地位的党，如果没有自制与它制，就容易凌驾于宪法、法律之上，游离于立法权、行政权和司法权等国家权力之外。反过来，通过党的执政实现党的领导，以合法途径在国家权力体系中占据主导地位，并通过国家公共权力机构，以国家的名义，在宪法和法律允许的范围内，将自己的治国理念、政治纲领、方针政策和路线贯彻于国家的政治运作和社会管理过程中，既符合依法执政的基本要求，又能有效行使执政职权。
其三，党的领导、人民当家作主、依法治国方略的内在统一，能够通过发挥人民代表大会制度的主导作用得以实现。发挥人民代表大会制度在国家政治生活中的主导地位，能使党的主张、人民的意志通过权力机关的立法和其他活动统‘起来。在社会主义中国，党是最广大人民利益的忠实代表者，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党的利益与人民利益是高度统一的，这一点从根本上决定了党的主张和人民的意志也是高度统一的，统一途径就是权力机关制定或通过的宪法、法律。[5]把人民的意志、党的主张通过国家立法机关的法定程序上升为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则的过程，是党的主张和人民的意志转化为国家法律的过程，是民主和集思广益的过程，是党的主张、人民意志和依法治国基本方略相统一的过程。
三、怎样科学地管理国家权力，是社会主义法治建设需要继续回答的重大课题
实现对国家权力的科学管理，是古今中外政治领域的核心问题，社会主义国家也不例外。在封建时代，国家权力实行的是管理与自我管理并存的模式，“神”授君权，君驭臣，臣牧民。盛行于中国封建时代的帝王之术，本质上是一种国家权力的管理理论。在资本主义国家，权力分立与制衡是对国家权力进行管理的主要模式，其核心是权力的分立、制约与平衡，具体体现在三权分立、多党制、舆论自由等制度中。在社会主义国家，由于历史的原因，马克思主义经典著作探索的主要是无产阶级如何夺取政权、如何通过阶级斗争巩固政权等问题，一套系统的关于如何对国家权力进行有效管理的理论尚未充分展开。[6]东欧剧变、苏联解体的教训，让我们深刻地感受到，怎样建设社会主义，其中应包括怎样管理社会主义国家权力的内容。完成这个重大课题的使命，历史地落到了中国共产党人身上。
以邓小平为核心的党的第二代领导集体围绕合理划分党政权力、央地权力、政企权力、集体和个人权力等问题对“怎样科学地管理国家权力”作出了初步回答。基本观点是：第一，不搞“三权鼎立”；[7]第二，“不允许权力过分集中”；[8]第三，依法设权，依法治权，将权力纳人法制化管理轨道；[9]第四，科学配置权力必须搞好内部权力分解，科学配置党政权力、央地权力、政企权力、集体和个人的权力；第五，科学配置权力必须以权制权，建立有力的监督机构；第六，科学配置权力的根本途径是进行政治体制改革。[10]根据上述认识开展的政治体制改革，使我国社会主义国家权力的科学管理取得了长足进步：一是实现了从人治到法治的转变，确立了执政党必须在宪法和法律范围内活动的原则；二是削弱了个人集权，废除领导职务终身制，确立了党的集体领导制度和民主集中制；三是明确了国家权力机关的地位及其与“一府两院”的关系；四是吸收了分权制衡的精神，明确了国家权力执行机关之间是分工负责、相互配合、相互制约的关系。
依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的确立，是党的第三代领导集体对“怎样科学地管理国家权力”这个基本问题作出的积极回应。基本内容为：第一，提出了依法治国基本方略、依法执政基本方式、依法行政基本准则，明确了法治化的国家权力管理模式；第二，提出坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的统一，明确了法治化国家权力管理模式的出发点和落脚点；第三，提出把政治协商纳入决策程序，支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务，明确了以中共为执政主体，民主党派和无党派人士为参政主体的多党合作和政治协商模式；第四，提出扩大人民民主和发展基层民主，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，明确了人民与国家权力之间的关系；第五，提出要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，明确了行政管理体制改革的目标；第六，提出坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，明确了权力制约和监督机制。[11]
深入推进社会主义法治建设，需要继续对国家权力的科学管理这个基本问题作出回答。包括：第一，如何进一步将权力制约和监督机制制度化规范化程序化，处理好国家权力的社会主义性质与分权制衡的技术方法之间的关系；第二，如何将“三者统一”制度化规范化程序化，处理好执政党与法治、政权、政体之间的关系；第三，如何将依法执政、民主执政、科学执政制度化规范化程序化，处理好执政党与最高权力机关、党内民主与党外民主之间的关系；第四，如何将统一性与灵活性相结合的原则制度化规范化程序化，处理好中央与地方的关系；第五，如何解决书面的法律条文及其所构建的国家权力体系与现实的政治生活存在的巨大差异问题，也就是法律对国家权力的失控问题，处理好立法与执法、授权与控权之间的关系。
四、社会主义法制统一是整体法律秩序下多元化的统一
法制统一是中国特色社会主义法治的基本原则。[12]众所周知，我国实行的是单一制国家形式，法制是否统一，直接关系到国家能否统一，中央权威能否保障，民族能否团结，各领域各方面能否协调发展。另一方面，我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂、城乡区域行业发展不平衡，在这样的条件下又不宜制定一刀切的规则和标准，这就导致了法制统与分的难题。实际上，难题不难，我们强调的法制统一是整体法律秩序的内在统一，而不是具体法律规则、法律标准不分条件的机械性“同一”。法制的统与分是不完全相同语境下关于法制的认识，它们之间没有正确与错误的分野，二者都不可偏废。我们应当将统一的法制与多元化的法制结合起来，使法制的发展得其中道。
一方面，社会主义法制统一是整体法律秩序下的内在统一。法制统一首先是性质的统一。包括经济特区、民族特区（民族区域自治地方）在内的一切区域，都是社会主义法制不可分割的组成部分。即便是行政特区（特别行政区），也并非独立或半独立的政治实体，仍处于国家完全主权之下，受中央人民政府管辖，遵守宪法、特别行政区基本法的规定。其次，法制统一是法治理念的统一，即一体遵守社会主义法治理念。法治理念的统一要求对法制性质、功能、目标方向、价值取向和实现途径等重大问题的系统化认识和反映是统一的。法治理念根植于法治实践之中，对法治实践起着指导和推动作用。社会主义法治理念包含的依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面基本内容，是所有法律制度、法律规范必须遵守的理念。再次，法制统一是法律原则和规范体系的统一。法律原则的统一是法律规则来源和依据的统一，是法律基本价值观念的统一。包括最高原则、基本原则（部门法原则）、制度原则（具体法律制度的一般原则）在内的法律原则，是确立法律制度、制定法律规范的依据。规范体系的统一，要求法律规范之间以及部分与整体之间在精神、原则、样式、风格、表达习惯等方面具有协调性，能够容纳在一个体系中。
另一方面，社会主义法制统一是多元化前提下的统一。第一，立法主体应当多元化。立法权限的划分实质是权力、利益和责任的分配。多元化的利益格局决定了立法主体的多元性。在民主政体下，立法权原则上属于民意机关，但通过授权或委任立法，某些行政机关也行使了立法职能。另外，中央与地方立法权限的划分，应遵循宪法规定的民主集中制原则、统一性与灵活性相结合原则。[13]在此基础上，应根据事权对中央的立法权限进行明确列举并留有适当余地，其余原则上归地方行使，而事权的列举不宜以处罚的种类或强制措施的类型进行划分。第二，法律渊源应当多元化。不仅包括法律，而且包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、其他规范性文件；不仅包括制定法，而且包括法律解释文件；不仅包括成文法，而且包括原则、先例、惯例、学说、政策、道德等不成文法源；不仅包括国内法律规范，而且包括国际条约、公约。第三，法律规则与法律标准应当多元化。规则与标准的多元化是“不同情况不同对待”的基本要求，规则与标准多样化的程度往往与正义“含量”正相关。法治之难，在于其向度的非线性，在于一系列的矛盾，比如法的安定性与信赖保护，比如个案正义与制度利益等。什么情况下，作何选择，是法治的价值所在，也是立法工作的重要任务。当然，我们必须意识到，不是所有的法律规范都是完美无缺的，不是所有的法律规范之间都是融洽无隙的，不是所有的法律规范在实施过程中都有好的效果。针对多元化背景下法律规范的良莠不齐与冲突竞合，确保良法之治的关键是建立健全法律规范的过滤机制，以去恶存良。
五、强化程序法治是建设社会主义法治文明的必由之路
新中国程序法制建设起步较晚，但发展很快，在短短三十多年时间里从无到有、从分散到集中、从低层级到高层级，走过了一些国家上百年走过的路程，取得了长足进步。在观念上，强调程序独立价值的程序本位论取代了传统的程序工具论，毒树之果不得采、违反法定程序无效等理念成为学界和实务界的共识；在发展思路上，最高权力机关形成了系统的、比较成熟的程序法制建设路线图，单行的行政程序法典陆续出台，统一的行政程序法典正在积极酝酿中；在制度上，陈述申辩、信息公开、听证、正当程序、行政复议、行政诉讼等程序性制度已经建立起来，并得到普遍的重视。这些成就的取得，对养成重实体轻程序习惯的当今中国而言非常珍贵。但我们也要看到，与社会主义法治国家和民主政治的要求相比，与人民日益增长的权利保护要求相比，我国的程序法制建设还有不小的差距。例如，程序法制并未覆盖国家管理的全部领域，有的程序规范尚未实现公正与效率的统一，程序的正当性还有待进一步提高，保障公民权益的程序制度还不健全，轻视甚至侵犯公民程序性权利的现象还时有发生，制裁程序性违法的手段和措施显得疲软，复议、诉讼的受案范围需要进一步扩大等。要解决这些问题，有必要采取多种手段强化程序法制建设：
首先，必须进一步强化程序法治的理念，高度重视对公民权益的保护。程序法制具有多重功能，包括保障权力的充分行使，监督和规范权力运行，保护合法权益不受非法侵害等等。其中最重要的是保护人民群众的合法权益，在设定程序法制的时候，必须将维护公民合法权益放在第一位来考虑。这是因为人民是国家的主人，是改革、发展、稳定的真正动力。维护人民的利益是党的宗旨的体现，是国体和民主政治的要求，也是社会主义法治建设的重要任务。
其次，必须尽快完善程序法律制度，实现公正与效益等价值的有机整合。权力的行使不仅要公正，而且要以显而易见的、易于接受的、令人信服的方式或渠道实现。这就是说，权力的行使不仅要以追求客观公正为目的，而且要以程序公正作为路径。从这个意义上说，公正的程序是实现实体公正的必要条件。但是，程序本身并不一定具有绝对的正当价值，并不一定能够确保公正的实现，程序必须具备一定的标准，才有可能成为实现公正的保障。这些标准包括：中立原则、对等原则、公开原则、平等对待原则、比例原则、有效救济原则等。公正价值必须与效率等其他价值相协调，既要防止其他价值对公平价值的挤压，也要防止其他价值难于实现而反过来影响公正价值的实现。
第三，必须树立程序法制的权威，为程序法制设置更为有效的法律后果。要建立严格的违反法定程序或程序滥用的审查制度，以克服目前普遍存在的程序法制虚无主义现象。在行政法制领域，要有限制地建立程序违法即不得重新作出行政行为的制度，以树立程序法制的权威，鼓励行政相对人对违反法定或正当程序的行政主体申请复议或提起行政诉讼。要严格追究违反法定程序或程序滥用者的法律责任，使程序法制切实受到尊重。

【注释】

[1]依法办事，最早由作为新中国法治事业奠基人之一的董必武在1956年中共八大上提出，“依法办事是进一步加强法制的中心环节”，“依法办事就是清除不重视和不遵守国家法制现象的主要方法之一”。他认为，依法办事包括两方面的含义：其一是有法可依，国家必须尽快地建立完备的法律体系；其二是有法必依，凡属有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事，尤其是一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。邓小平同志在此基础上提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，以及“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法制，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”等著名论断，丰富了依法办事的内涵。参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。进入二十一世纪以来，为了适应全面建设小康社会、和谐社会、文明社会的要求，依法治国成为基本方略，依法执政成为基本执政方式，依法行政成为基本准则，依法办事的内涵更加充实。
[2]本文中，“政体”、“政权组织形式”、“人民代表大会制度”是同一的。有一种观点认为“政体”与“政权组织形式”是有区别的两个概念，“政体是实现国家权力的一种形式。它是形成与表现国家意志的特殊方式，或者说是表现权力的政治体制。”而“政权组织形式也是一种实现国家权力的形式。它是指一个国家实现国家权力的机关组织。”（何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第136、139页。）不无道理。实际上，无论在西方国家，还是马克思主义的创始人，一般都认为“政体”与“政权组织形式”有别。但考虑到，新中国是一个全体人民通过人民代表大会握有最高权力的人民共和国，是一个实现了政体与政权组织形式一致的国家，因此在社会主义中国的语境下，认为“政体”、“政权组织形式”、“人民代表大会制度”具有同一性，并无不妥。
[3]这是毛泽东同志在新中国诞生前夕撰写的《论人民民主专政》一文中的论述。
[4]我国宪法序言中写明：中国人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。
[5]“党的领导不是取代人民民主或为人民当家作主，而是保障人民当家作主，全心全意为人民当家作主服务。这就要求将人民当家作主和党的领导保障人民当家作主制度化、法律化。”江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，载《人民日报》1997年9月22日第一版。
[6]实际上，马克思主义也非常重视对权力管理问题的研究和探索。例如马克思在1871年根据巴黎公社的实践，从克服资产阶级分权制的弊端出发，提出了建立在普选基础上的“议行合一”的国家权力组织形式。又如列宁在十月革命后针对党和国家官僚主义现象滋长的现实开始探索分权之路，通过监察制度将党的最高领导人置于监督之下，实现权力制衡。这些都是从宏观上提出的指导思想，没有具体解决社会主义国家权力配置的体制和机制问题。
[7]邓小平同志多次强调：“不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立。”“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第241、178页。
[8]邓小平同志指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，……很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断。”邓小平同志强调：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”《邓小平文选》第2卷，第329、321、339页。
[9]邓小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”《邓小平文选》第2卷，第333页。
[10]参见厉有国：《邓小平权力配置思想初探》，载《毛泽东思想研究》2007年第4期。
[11]详见党的十七大报告。
[12]我国宪法第s条第2款规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。
[13]我国宪法第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”。