社会转型必然导致国家管理和社会治理模式的转变、转换和转型。社会监管机制是国家管理和社会治理模式的重要内容。因此,国家管理和社会治理模式的转变、转换和转型意味着社会监管机制的转变、转换和转型。
□姜明安
中国在20世纪后期,随着改革开放的兴起和深入,社会即开始转型:以阶级斗争为纲向以经济建设为中心过渡、转型；计划经济向市场经济过渡、转型；集权政治向民主政治过渡、转型；人治向法治过渡、转型；以意识形态为本向以人为本过渡、转型；以注重GDP增长向注重尊重和保障人权,追求人的尊严、自由、幸福过渡、转型。中国只有在全面完成经济体制改革、政治体制改革的任务和人们的观念发生相应转变后,一个新的相对稳定的社会形态才能形成,社会转型的基本任务才能告一个段落。
社会转型必然导致国家管理和社会治理模式的转变、转换和转型。社会监管机制是国家管理和社会治理模式的重要内容。因此,国家管理和社会治理模式的转变、转换和转型意味着社会监管机制的转变、转换和转型。
监管主体的单一性向多元性转变和转换
长期以来,人们一直认为,监管是政府的事,是行政机关的事,与社会无关。从目前许多发达国家的监管实践看,监管主体的单一性向多元性转变、转换是一种明显的趋势。在多元监管中,行业协会及其他社会中介组织的监管以及企业自我监管是最主要的形式。
就我国目前的情况而言,社会监管或社会性监管存在的问题很多,特别是在食品药品安全、生产安全、生态环境保护、网络虚拟社会秩序等领域,由于监管不到位、监管主体不作为、监管职能虚置等原因,导致大量侵犯消费者生命、财产权益,损害国家、社会公共利益和公民名誉权、荣誉权、隐私权的案件发生。
近年来,我国各级政府针对这些多发、频发的问题,在监管方面采取了一些强化的措施,取得了一定成效,但问题的严重性和甚而继续恶化的趋势并没有得到根本扼制和改观。这一方面是因为政府监管没有因应社会转型而进行根本性的变革、创新,另一方面则是因为监管主体的单一性没有因应社会转型而向多元性转变、转换,没有重视发展和推进各种行业协会、自治组织的监管和企业的自我监管。这些非政府组织采取的监管措施,虽然不及政府监管措施强硬,但在很多时候可能更为有效。如社会信用评级组织通过对企业信用和企业产品、服务的质量定期评级、发布,行业协会对所属成员执业情况的检查和遵守协会章程、规则信息的公布,消费者组织号召消费者对制造、销售假冒伪劣产品企业的产品的抵制,环保组织发起对破坏生态环境的企业的抗议等等,都可能起到政府监管难以起到的作用。
监管程序的封闭性、保密性向公开性、透明性转变和转换
传统行政以封闭性和保密性为基本特征,中外皆然。
行政不同于立法和司法,不可能每一事项、每个行为、每道程序都全方位公开。一定事项、一定行为、一定程序在一定时空的保密对于行政是必须的。否则,某些领域(如国防、外交、调查、追究违法犯罪、突发事件应对等)的行政可能无法运作和有效进行,国家安全和社会经济秩序从而无法保障。但是,行政的封闭性和保密性,特别是超过必要限度的封闭性和保密性,又是有着极大的弊害的:行政暗箱操作,可能为腐败、滥权提供机会；行政行为的根据、条件、标准、程序不公开,行政相对人知情权被剥夺,对强大的行政权无以对抗,其合法权益难以保障；政府信息不公开,公民难以监督政府,政府错误、失误即难以纠正,从而可能导致国家和人民利益的不可挽回的重大损失。
自20世纪中期以后,随着世界民主化、信息化浪潮的兴起,许多国家和地区的行政开始从封闭性和保密性向公开性、透明性转变、转换。
一般认为,在各种行政行为中,监管行为的封闭性、保密性似乎要大于其他行政行为,如行政决策行为、行政规章和行政规范性文件制定行为、行政征收、征用行为、行政裁决行为等,监管行为的公开性、透明性的要求似乎要低于其他行政行为。也有学者认为,监管行为的这种封闭性、保密性的需要只存在于监管的某些过程、环节,整个监管行为还是需要公开、透明的。公开性和透明性“是现代民主国家对监管程序的基本要求。与传统行政机关不同,监管机构承担模拟竞争市场的职能,监管过程的透明、公开是实现公正、可信监管的前提,所以对监管程序有着更高的透明度要求。
由此可见,公开、透明是现代行政的要求和特质,社会监管程序由封闭性、保密性向公开性、透明性转变、转换是监管转型的必然趋势。
监管者责任的只对上负责性向主要对人民负责性转变和转换
传统监管的一个重要特征是科层官僚体制:上级领导下级,下级服从上级,监管机关和监管人员与所有其他政府机关和政府工作人员一样,只对上负责而不对人民和人民代表机关负责。监管出现问题(如失职、渎职等)或因监管出现的问题而引发事故、灾难(如食品安全事故、环境污染事故、矿难等),问责主体只是其上级机关,而不是人民和人民代表机关。上级机关因种种原因,问责的随意性往往很大。在很多时候,上级机关会袒护相应下级责任机关和责任人员,大事化小,小事化了,或者为掩人耳目,在事件的“风头”上,对责任者严格追责,如撤职、免职等,待“风头”一过,就让责任者官复原职,甚至让责任者官位不降反升或明降暗升。当然,上级机关及其领导人出于某种原因(如舆论声浪太高,不严格追责会威胁到追责者本身官位,或者追责者早就对相应责任人反感,想找机会给予惩治等),也会严惩相应下级责任机关和责任人员,对之严格追责。很显然,这种问责制不仅对问责对象不公平,对非问责对象的其他所有监管者也很难起到真正的警示作用,促使其认真积极履责,依法监管,不滥权,不懈怠。
传统监管负责制和问责制的弊端,随着人们民主意识和权利意识的提高,越来越为人们所认识。行政监管机关是政府的组成部门,而政府是由人民代表机关产生的,首先应接受人民代表机关的监督,向人民代表机关负责。在国外,政府和政府部门因失职渎职导致重大事故、灾难的发生,往往首先是议会对之问责,通过质询或听证查明政府和政府部门及其负责人的责任,然后迫使相应负责人引咎辞职,或启动罢免、弹劾程序,直接追究政府、政府部门及其负责人的责任。在我国,近年来各级人大,特别是一些地方人大,也逐渐开始运用宪法、组织法和人大代表法规定的询问权、质询权和特定问题的调查权,对政府及其监管机关进行监督、问责。当然,目前我国人大和人大代表行使询问、质询和特定问题调查权的情况还很少,很不普遍,但是,人大和人大代表作为重要问责主体问责的趋势已经显现。
对于政府监管失职、渎职的的问责,其问责主体除了人民代表机关和监管机关的上级机关以外,随着民主化和信息化时代的到来,公民和公民社会越来越多地开始直接监督监管者,成为社会监管主体,监管者在一定程度上要直接向公民和公民社会负责,公民和公民社会开始通过一定的途径和形式直接或间接对监管者问责。
公民和公民社会直接监督监管者,监管者在一定程度上直接向公民和公民社会负责,公民和公民社会通过一定的途径和形式对监管者问责的监管责任模式之所以能实际运作,这在很大程度上应归功于上世纪末开始蓬勃兴起的互联网的作用。正是由于互联网的神奇功能,传统监管乃至整个传统行政方能从只对上负责转变、转换成不仅要对上负责,而且要直接对行政相对人,对公民和公民社会负责。现代互联网为行政相对人、公民和公民社会直接参与对监管者及所属政府的监督提供了强有力的技术支撑。