编者按：审视中国的法治实施进程，早期曾以立法、普法作为推动法治建设的重点。而经过多年的努力，中国特色社会主义法律体系建成，公民的法律素养、法律意识也得到了大大的提升。而法治政府的建设，无疑已经成为当下和未来一段时期的重点。

转型时期的中国，社会正在发生急剧变迁，诸多社会矛盾开始显现。中国政法大学副校长马怀德指出，诸多社会矛盾产生的根源正是公权力不规范的行使。依据我国多年经济建设取得的经验，马怀德从行政主导的角度出发，提出了“法治GDP”政绩考核的思路，寄望以此改变政府的理念，让推行法治成为理性的选择。

公权力不规范引发社会矛盾

《21世纪》：法治政府是我们国家的一个很重要的建设目标。在你看来，理想中的法治政府应该具备怎样的特征？

马怀德：在我看来，法治政府的特征大致可以概括为四个方面：有限有为、透明廉洁、诚信负责、便民高效。

《21世纪》：在现阶段，我们国家建设法治政府面临的是一种怎样的形势？

马怀德：说到当前的形势，不能否认的是，中国在经济建设上取得了巨大的成就。但同时要看到，随着社会的急剧转型，形成了巨大的收入差距、区域不平衡、城乡二元结构和城市二元结构等问题，出现了越来越多的社会矛盾，这也是客观现实。

要看清这个形势、找到应对之策，我们就要细致梳理它的特点。社会矛盾的最大一个特点，就是它是以官民冲突为主的多主体参与、涉及领域广泛的一种社会矛盾。而这些社会矛盾的背后，几乎都有公权力行使不规范的表现。

《21世纪》：那么，应该怎样理解公权力行使不规范会引发社会矛盾？

马怀德：这大致包括几个方面，比如很多社会矛盾是由于制度、政策、立法不公造成的；还有一些是决策和执法不当造成的；另外，公权力行使过程中的不作为，信息不公开，行政不作为，也是非常突出的一点。

另外不能忽略的一个方面是，公民个人的价值观正在日趋变得多样、多元。一个表现是心理失衡而出现情绪不稳定的情形；另一方面则表现为公民意识的增强。当然这是正面因素。

《21世纪》：应对这些社会矛盾，你认为，实现理想中的法治政府，应该如何着手？

马怀德：关键就是规范公权力的行使，我觉得可以从宏观和微观两个层面来分析。从宏观的角度，明确权力的边界、规范权力的行使，这是预防社会矛盾的最关键之处。

我们国家相当多权力现在还处于失去控制的状态下，没有什么严格意义上的规范。从这个角度来讲，消除社会矛盾，或者预防社会矛盾的关键，就是要让每个主体各归其位，每个主体的权力都能受到法律严格限制。

第二是要完善法律制度，从制度和政策的层面预防和减少社会矛盾。比如劳动教养制度大家批评意见很多，亟待按照立法法的要求制定违法行为教育矫治法，将其纳入法治轨道，等等。

第三是健全程序规则，规范决策执法行为，避免官民冲突。除行使不规范，与之相对应的是行政不作为、信息不公开的这种行为，还有法律实施不当不严的行为，也要加以高度的关注。

微观的层面，则重点是在政府本身的调整。首先，推进政府职能转变，实现行政组织程序的法治化。以往的行政体制改革很大的问题是单纯进行机构改革，缩减编制，但忽略了用法制手段来保障改革成果。我认为，用部门规章或通过规章形式规定组织的职能和权限，是可行的也是有必要的，不能再简单地靠“三定方案”解决。二是要理顺关系，以便优化结构、提高效率。理顺关系是指，一要理顺垂直管理部门和地方政府的关系。二要理顺行政机关内部各种职能关系。行政机关的内部职能是有区分的，有决策，有执行，有监督三种职能，这三种职能必须理顺，而目前这三种职能纠缠在一起。三是要规范行政行为，减少行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。

另外，从国际经验的角度看，要加大机构整合力度，健全部门间的协调配合机制。

建立法治考核体系

《21世纪》：你刚才提到的从不同角度规范公权力的行使，实际上，很大程度是要求政府规范自己的行为，这一点的动力从何而来？

马怀德：这个问题确实存在。目前我国法律体系已经日臻完备，但法律的实施令人堪忧，有法不依、执法不严的现象仍然严重。结果就是，很多“看上去很美”的法律始终难以落到实处，从而直接威胁到法治的权威。

法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力。如何推动法治发展，为法治注入强大的动力？

仅凭公众日益高涨的维权热情显然是不够的。我想，还是从我国实际出发。抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动。

改革开放以来经济快速发展的经验告诉我们，以GDP为主要考核标准的政绩评价体系在推动经济发展方面发挥了极为重要的作用。我认为，推行法治与发展经济也是一样，需要来自政府方面的强大动力，而包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力。但现在有些省市的政绩考核指标中，100分里法治只占0.5分，谁会重视法治呢？

如果在我们现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标，并强化法治的分量，那么，各级政府和官员就不会以经济指标唯马首是瞻，必须顾及包括法治在内的其他指标，推行法治才能够成为各级官员的理性选择。

《21世纪》：含有法治政绩考核，其实本质上，它还是要改变政府的观念和行为方式。

马怀德：当然，这就需要完善立法、执法和司法，使体现正义的良法真正得到有效实施。

目前，我国的立法、执法、司法这三个领域都不同程度地存在一些问题。比如，部门立法仍然很普遍，部门起草法律，不可避免就有部门利益。要改革现在的部门起草法律制度，就要增加公众的参与、民主的论证，以及其他部门——特别是人民代表机构，对行政立法有效的约束和监督。

执法问题更为重要，因为我们的法律还没有进入自动运转的状态，还是运动式的执法。法律不能自动运转，是目前中国法治领域最重要的现象。因此，如何增强法律的权威、保证法律有效实施是当前法学界需要重点研究的问题，也应当成为决策部门重点关注的问题。

还必须要看到的是，司法还有匡扶正义的功能，就是除了主持公正的裁判之外，还可以代表国家行使救济权力。我们有理由相信，司法机关应该在化解社会矛盾中发挥主力军的作用，司法救济渠道应该成为化解社会矛盾的主渠道。