马怀德,中国政法大学副校长,教授,博士生导师
“十八大报告提出了法治建设的目标,即在2020年全面建成小康社会时,实现‘依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成、司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。’笔者认为推进行政法治的关键有三:一是高层领导的政治决断和信心。二是重点规范约束公权力,将其纳入法治轨道。三是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念”
□马怀德
法治是一种治理国家、管理社会、维护广大人民合法权益的方式,这种方式是与人治的方式相对应。在中国建设法治国家的过程中,我们总结出来一个最重要的经验,就是要强调法治,强调法治的权威尊严和统一。
本文就行政法治从以下四个方面进行探讨,一是依法行政的提出和取得的成就,二是当前依法行政面临的新挑战,三是依法行政的主要任务,四是推进行政法治的关键。
依法行政的提出背景及取得成就
我国提出依法行政的概念时间并不算长,最早可以追溯到国务院1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》。1997年十五大报告里,写入了依法治国建设社会主义法治国家的基本方略。1999年把这个基本方略写入《宪法》之后,国务院很快就发布了依法行政的决定,督促政府系统推进、落实依法治国基本方略。到了2004年,温家宝担任总理的这一届政府正式推出了《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出了依法行政的建设目标。十八大报告强调2020年全面建成小康社会时,有一个重要的标志,就是法治政府基本建成,同时要推进依法行政,严格规范文明执法,通过科学立法,严格执法,公正司法,全民守法,实现国家各项工作的法治化。由此观之,依法行政就是落实依法治国,建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。
国务院在深化依法行政,建设法治政府过程中,在一些重点领域取得了一系列重要的成绩。主要成绩概括为两方面:一是法律意识的变化。我国已在原有不懂法的基础上,现在开始懂法、讲法治了,依法行政意识有所提高,能力有所提高,但离法治国家法治政府的要求还有不少的距离。二是在信息公开、问责制、行政审批,以及一些具体制度方面依法行政有所突破。2008年5月1号国务院颁布的《政府信息公开条例》,申请信息公开的案件和政府主动公开信息的数字是在大幅攀升。而问责始于2003年非典,此后,问责制度从过去的一种特殊情形下的极端措施,变成了一个常态。十八大报告强调进一步建立决策问责制度和纠错制度,要追究决策者的责任。再有,审批制度改革对于促进整个行政体制改革、转变政府职能,尤其是实现政企分开、政社分开、政市分开、政资分开,发挥了积极的作用。另外,在一些具体的制度上也取得了突破,比如说执法责任制的建立,自由裁量权的标准的细化,还有加强市县依法行政的决定等。
推进依法行政面临的新挑战
首先,社会矛盾急剧增多,对政府管理和社会治理提出了新挑战。随着经济的快速发展,社会的转型,矛盾的表达方式也极端化、暴力化,特别是在征地拆迁、社会环境污染事件中,屡屡发生重特大的群体性事件和极端事件,使得政府疲于应付。而现在社会矛盾的解决方式存在着过度依赖行政手段,却忽略了法治手段。十八大报告强调“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。当前推进依法行政、建设法治政府,面临的第一大挑战就是如何去预防和减少化解这些社会矛盾。社会矛盾要靠法治渠道解决,在这个过程中政府要通过公平公正的政策,科学民主的决策,通过合理合法的行政措施、行政行为和执法行为,从源头上去减少社会矛盾的发生。
其次,社会价值观多变多样多元,公民意识觉醒维权意识增强,维权热情高涨,然而规则意识、义务观念和社会责任感并不很强。经济快速发展带来的贫富分化易滋生社会心理失衡问题,对推进依法行政提出了新挑战。而社会心理失衡和公民意识觉醒都可能带来社会的不稳定,要求政府必须采取强有力措施,去预防和化解这些社会的不稳定因素。
此外,新兴媒体的快速发展对依法行政也带来的新挑战。据统计,我们现在的手机用户超过10亿,网民超过5亿,微博、微信的用户也已经超过3个亿,对政府的管理造成了很大的影响和挑战。政府也在不断的进步,政务微博方兴未艾。微博等新兴媒体的影响力,的确比任何时候任何传统的纸制媒体影响力都要大得多,政府的管理活动面临一支很大的监督力量。这对政府推进依法行政,建设法治政府提出了更高的要求。对官员个人的监督效果尤为明显,这是当前我们面临的挑战。
依法行政的主要任务
一是要提高决策的科学化、民主化、法治化的水平。这几年发生的多数群体性事件,都与关系老百姓切身利益的公共决策有关。公共决策没有履行必要的程序自然就会引发不同的意见,这些意见通过新兴媒体的传播,很容易形成聚合效应,变成一个重大的公共群体性事件。行政诉讼法实施以来,先后公布的有关行政行为的法律,包括行政处罚法等,基本上是围绕着具体行政行为展开的。抽象行政行为和政府决策,基本上游离于法制之外,但这些行为往往影响力很大,一旦违法造成的损害也比较大。所以,如何规范抽象行政行为,特别是行政决策活动,成为当前的依法行政中的一个非常重要的任务。2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》,对决策做了一些明确的要求,制定了清理制度、行政决策的程序,以及决策问责三项制度。
二是进一步严格规范文明执法,确保法律的有效实施。不规范执法、不文明执法、暴力执法、选择性执法、滥用职权,往往可能引发社会矛盾和问题。首先要注意选择性执法问题,现实生活中严格立法、普遍违法、选择性执法、不公正司法时有发生,完全背离了法治要求。其次要注重执法过程中禁止暴力执法、钓鱼执法、敲诈式执法等行为。在新的条件下,约束和规范自由裁量权,保证严格、规范、公正、文明执法,保证法律实施很重要。
三是建立多元化的畅通的法律救济渠道。目前法律规定解决纠纷的渠道很多,有人民调解、行政调解、行政裁决、行政仲裁、民间仲裁、诉讼、复议、信访等。但是从纠纷解决的实际选择看,老百姓更愿意选择信访。信访本质上是人治的方式,往往会以破坏法治为代价。维持社会的和谐稳定,解决人民的纠纷,还是要依靠法定的救济渠道,这就要求司法成为人民信赖的纠纷解决渠道。只有司法透明度不断提高,受案范围扩大,诉讼成本下降,效率提高,特别是执行效率提高之后,老百姓才能信赖司法,司法才能树立权威和尊严。同样,推进依法行政,不仅要规范政府的行为,还要加强后续的监督保障,尤其要采用多元化的纠纷解决机制化解社会矛盾。
推进行政法治的关键
十八大报告提出了法治建设的目标,即在2020年全面建成小康社会时,实现“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成、司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。”此后中央又提出法治中国的口号。纵观报告全文和此后的领导讲话,实现这一目标的基本理念就是用制度约束规范公权力。
如何推进行政法治、建设法治中国,十八大报告给出了路线图。比如提出更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度,丰富民主形式；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。
笔者认为推进行政法治的关键有三:
一是高层领导的政治决断和信心。任何权力规范和约束都应该也只能使自上而下进行。政治家要有倡导和推行法治的决心和信念,运用足够的政治智慧,能够厉行法治、自我限权、带头守法,那么,法治中国建设就有希望。
二是重点规范约束公权力,将其纳入法治轨道。特别要通过立法和制度建设对地方党政一把手的权力加以更加严格的硬约束。由于决策权是权力的最重要形式,理应受到最严格的制约,应当尽快制定《重大决策程序条例》,科学合理界定各级政府和党委的决策权,健全完善决策机制和程序制度。通过统一的程序规则约束公权力的行使,细化已有的程序规范使之更加严密,保证行政程序规则的普遍约束力,防止决策机关规避程序法滥用决策权,确保每项权力都受到法律的严格约束,将行政决策机关自由裁量的余地缩限为最小。同时,应当进一步扩大信息公开的范围,将领导批示、指示及一切行使权力的表现形式纳入信息公开的范围,实现真正意义上的党务、政务、司法、公共事务的信息公开,通过公开约束规范公权力。要面对公民社会逐渐成长社会力量不断壮大的客观事实,充分利用公众的监督热情和现代新兴媒体的便利,实现对公权力行使的全时空监督,防止权力滥用和失控。
三是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。在经济社会急剧转型发展的今天,推进行政法治还是要靠不断完善的制度和具备良好素质的公务人员。针对全社会法治观念不强,公务人员法律意识淡漠的现状,应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系,即“法治GDP”。地方党政领导能不能得到重用提拔,关键要看他是不是有法律意识,是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要改革现行的领导干部选拔任用制度,重视提拔使用法治观念强、法律素养好的优秀干部,充分发挥具有法律背景的领导干部的作用,将他们充实到重要的党政部门和岗位。可以说,公务人员法律素养的提高是加快法治建设的又一关键。