观点提示
●不能认为只有国家法确定的这些规则、原则是“法”，而明确这些规则、原则具体内容的社会法、软法就不是“法”。
●如果对中国共产党发布的任何规范性文件，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，那将会远离法治的原则和要求。
最近，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《规定》）公开发布。这两部党内法规的发布，对于中国共产党依法执政、民主执政、科学执政和建设法治中国具有重要意义。“党内法规”的概念最早由毛泽东同志提出，之后历届党的领导人沿用。而党的正式文件则是从上世纪九十年代开始使用这一概念。到现在，这一概念产生、发展、演变已历时几十年。但有论者认为，“党内法规”提法不妥，进而对党内法规姓“法”提出了质疑。
■赋予“党内法规”以“法”的性质是否与《立法法》相违背
有论者认为，《立法法》规定的立法权限包括七个层次，但没有授予作为政党组织的中国共产党以立法权限，故党组织不能成为立法主体。从而，将《中国共产党纪律处分条例》等称为“党内法规”，赋予其“法”的性质是与《立法法》相违背的。
笔者认为，这一质疑的失误主要是混淆了“国家法”与“法”的概念。国家法是法的一种，法除了国家法以外，还包括国际法和社会法。《立法法》本身是国家法，当然只规定国家法的范围、层次、制定主体和制定程序等，而不会规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体和制定程序等。就像国际法不规定国家法的范围、层次、制定主体、制定程序而不能否定国家法的存在，不能否定国家法的“法”性质一样，国家法不规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体、制定程序也不能否定国际法、社会法的存在，不能否定国际法、社会法的“法”性质。
国家法不仅不否定国际法、社会法的存在和国际法、社会法的“法”性质，有些国家法还对国际法、社会法在特定场合的适用和效力作出明确规定。例如，《民法通则》第142条规定，“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”；“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例”。这里的“国际条约”，即为国际法。这里的“国际惯例”可以认为是社会法，或社会法与国际法的交叉。
除此以外，许多民法和行政法的单行法都规定相应社会关系的调整，除适应相应国家制定法的明确规定外，还要适应社会法确定的“公序良俗”规则、公平、诚实信用、信赖保护、比例原则等。这些社会法的规则、原则一经国家法认可，即构成国家制定法规则。但是这些规则、原则的具体内容，仍留在社会法中，属于软法的范畴。我们不能认为只有国家法确定的这些规则、原则是“法”，而明确这些规则、原则具体内容的社会法、软法就不是“法”。笔者认为，党内法规属于社会法，是软法。
■党内条例是否具备法规特征
有论者认为，党内条例不具备法规特征，因为党内条例属于党的政策性和制度性的文件范畴，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。
笔者认为，这一质疑涉及什么是“法规特征”的问题。英国著名法理学家哈特认为，“什么是法”的问题并不像“什么是化学现象”、“什么是医疗”的问题有那么明确和唯一的答案。探究“法”的概念和法的特征离不开“话域”（研究的时间、地点、目的和场合）。人们在不同的“话域”界定法的概念和描述法的特征往往是从不同的角度出发，从而不会有完全相同的结论。哈特曾就“什么是法律”所经常出现的三个争论点考察法的一般特征：法的存在意味着特定种类的人类行为不再是任意的，而是在某种意义上具有强制性；法律制度体现着特定的和基本的道德要求之宗旨，正义既是适合于法律的善，又是诸善中最具法律性质的善；法律制度总是由规则构成的，而可预测的后果是法律规则的重要特性。
笔者认为，法的一般特征可归纳为三点：其一，法是人们的行为规则；其二，法是具有外在约束力的人们的行为规则；其三，法是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们行为规则，法具有民主性、公开性、普遍性、规范性；如果按照这些一般特征，将“党内条例”称为“党内法规”，将党内法规归属于“法”显然不存在什么“不妥”的地方。
■“党内法规”的提法是否能严谨、准确地反映党与法的关系
有论者认为，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系，因为《党章》明确规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”起码有两层含义——党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党；但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。这都与《党章》原则不相适应。
笔者认为，该论者对“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则两层含义的理解是正确的。但是，根据这两层含义的理解并不能得出“党内法规”提法就是错误的，赋予“党内法规”以“法”的性质就违反“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则的结论。首先，承认“党内法规”姓“法”，正是要以法规范各级党组织的行为和活动，以避免“党就是法，法就是党”的现象；其次，承认“党内法规”姓“法”，是以明确规定“党内法规”在法的位阶上低于宪法和法律为前提的。这就像承认国务院“行政法规”姓“法”是以明确规定“行政法规”在法的位阶上低于宪法和法律为前提一样。很显然，赋予国务院“行政法规”以“法”的性质，并不会导致国务院超越于宪法和法律之上。同样，赋予“党内法规”以“法”的性质也不会导致党超越于宪法和法律之上。此外，任何一个国家的法体系都是由不同类别、不同层级的法规范构成的，如议会制定的法律、政府发布的行政法规、法院作出的判例、社会自治组织制定的自律规则，等等。没有人认为议会法律之外的法规范是“法外法”。
■党自己制定《条例》《规定》对“党内法规”进行规范符合法治原则吗
有人疑惑：确立“党内法规”的概念和由党自己制定《条例》、《规定》对“党内法规”进行规范是否与法治的原则和要求相符合？
笔者认为，这完全符合法治的原则和要求。对此，本不应该产生疑义。一部分人之所以产生疑义，主要是对法治的“中国特色”认识不够。法治有普适性的原则和要求，也有各国基于本国国情的特殊性原则和要求。法治的普适性原则要求，必须对公权力（包括国家和社会公权力）进行规范，“把权力关进制度的笼子里”，以保障人权。而法治的“中国特色”要求，中国共产党应当依法执政，依法治党。因为中国共产党担负领导国家的职责，但其本身又不是国家机关的组成部分，故不仅应通过国家法律，而且应通过“党内法规”规范其权力，自己把自己的权力关进法治的笼子里。中国共产党依法执政首先必须依法治党。治党自然不能不发布各种各样的规范性文件，包括中央层级的、中央部门（中纪委、中组部、中宣部等）层级的、地方（省、自治区、直辖市等）层级的。这些规范性文件党过去一直在发，现在还在发，将来也必然还会发。不管这些规范性文件叫什么名称（“党内法规”或“党内规章制度”），如果要依法治党，就必须对之进行规范，就必须严格规定党的各层级组织制定的权限要求（分别能就什么事项制定规范性文件）；内容要求（如不能与国家宪法、法律相抵触等）、程序要求（如必须通过座谈会、论证会、网上征询等形式听取广大党员、社会公众和专家学者的意见等）、监督审查要求（如备案审查等），而不能任意制定、恣意制定，乱发滥发“红头文件”（规范性文件的俗称，“党内法规”是规范性文件中法律效力较高的一部分）。
如果像一些持异议的学者所主张的那样，对中国共产党发布的任何规范性文件均不称“党内法规”，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，而任由制定主体随意发布，那将会更远离法治的原则和要求，就像我们过去很长时间所做的那样。中国共产党的领导是宪法确定的，而中国共产党如何领导，采取何种方式领导，可以选择。如果我们选择法治的方式，就必须将党内生活法治化，将党内规范性文件制定和发布法治化。现在中央通过《条例》和《规定》对“党内法规”和其他规范性文件的制定和发布进行规范，表明新一届党的领导集体选择法治，选择依法治党、依法执政的坚定决心和态度。
（姜明安 作者为北京大学教授）