以社会治理现代化衡量轻罪案件办理质效

　　近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化建设的不断推进，宽严相济刑事政策与社会治理之间的关系愈发密切，与之同时，我国刑事犯罪态势发生了重大变化，刑事犯罪结构向轻罪为主转变，轻罪案件的办理质效直接影响着社会治理成效。因此，从社会治理效果角度出发，反思和完善我国轻罪处理模式，无疑是当前司法实务中的重大课题。

　　北京市海淀区检察院检察长刘惠在致辞中表示，轻罪案件刑事政策和社会治理，这既是一个老话题，又是一个新课题。一方面，海淀区检察院持续关注这一问题，早在2013年曾围绕轻罪案件入罪标准进行了深入探讨，后来海淀区公检法三机关共同研究寻衅滋事罪、信用卡诈骗罪等轻罪案件的入罪标准问题。另一方面，轻罪案件发生了结构性变化，最近几次颁布的刑法修正案，突出特点就是扩大刑事法网。从司法层面来看，最高检公布的近20年刑事犯罪变化趋势显示，轻罪案件已经逐渐成为刑事犯罪领域的主要组成部分，轻罪案件与现有刑罚结构之间的矛盾日益凸显。轻罪刑事政策与社会治理研究，既是对最新社会问题的回应，也是对轻罪治理话题的一种深化。从更深层次角度来看，在社会治理现代化过程中，需要体现一种差别化处理、精细化管理，探讨司法实践如何回应犯罪形势的深刻变化，精准落实宽严相济刑事政策，做到该严则严、当宽则宽。

　　北京市海淀区检察院副检察长陈雷指出，醉驾入刑以来，通过对醉驾行为进行法律惩治和震慑教育，取得了良好的法律效果和社会效果。但近年来，醉驾型危险驾驶案件持续高发，司法实践中也呈现出许多亟待解决的问题。通过对海淀区检察院近五年来办理的危险驾驶案件分析发现，醉驾型危险驾驶案件呈现四个特点：一是犯罪主体在性别、年龄、文化程度、职业上呈现四个集中，即集中在男性、中青年、高中及以下学历、无业或其他人员。二是案件绝对数量大，其中因交通事故、行车等纠纷而引发的案件数量占比较小。2019年以来，醉驾案件受理数量大幅上涨，2019年受理数量达到2018年受理数量的1.8倍。2020年，在疫情防控的大背景下，醉驾案件的受理数量也未出现明显下降。三是办案流程较快，羁押性强制措施适用率高。2016年至2019年间，约89.7%的涉案人员在判决前均被采取刑事拘留强制措施，2020年，受疫情防控的影响，刑事拘留比例下降至68.5%，取保候审所占比例大幅增长，达到31.5%。四是起诉率及实刑判处率高，但高刑期占比低。

　　醉驾案件办理中存在诸多问题：一是案件持续高发造成司法资源浪费，影响社会稳定；二是不起诉裁量权运用不够充分，醉驾案件处理方式单一；三是量刑标准不够细化，缓刑适用比例较低等。因此，在司法实践中，对于醉驾案件的处理应当具体问题具体分析，应当贯彻宽严相济的刑事政策，根据具体案件中的不同情节，在认罪认罚从宽基础上进行区别化处理。一是在办案程序方面，从简从快，提高效率；二是在实体处理方面，既要明确罪与非罪的界限，严格入罪标准，也要贯彻认罪认罚从宽制度，加大检察机关不起诉裁量权的适用，对醉驾案件进行区别处理；三是在刑罚适用方面，既要进一步细化和规范危险驾驶罪的量刑标准，提取醉驾案件中常见量刑要素，也要增加缓刑的适用比例；四是在附随后果方面，建议对于这类轻微刑事犯罪，可实行类似未成年人犯罪的犯罪记录封存制度，或借鉴当前公民个人信用记录定期消除制度，规定一定的期限，根据行为人的现实表现和风险评估等因素，对符合条件的行为人在刑罚执行完毕后一段时间内消灭前科记录，实现不同犯罪在附随后果上的差别化对待。

　　结合对近3年妨害公务类案件的梳理，北京市海淀区检察院第三检察部主任吕晓华总结出四点：一是案件受理数量逐年上升；二是案件多发于公安机关执法领域，酒后妨害公务占比突出；三是暴力种类多样，且多造成执法人员身体损害；四是批捕起诉率高，但判刑普遍较轻。在当前案件办理中还存在一些问题：刑事处罚与行政处罚界限不清，妨害公务罪和袭警罪的区分标准不统一，公务人员的执法瑕疵对妨害公务行为定罪量刑的影响存在认识分歧，逮捕必要性标准把握过严而捕后判轻刑案件比例较高，以及侦查中因证据调取不充分导致案件事实认定存疑等。

　　妨害公务作为一类特殊的犯罪，其关系着警民关系和谐与否，必须妥善处理，因此建议在司法实务中贯彻宽严相济刑事政策，在审查认定犯罪时，综合评判行为人的社会危害性程度，区分不同情形予以差别化处理。具体而言，可从五个方面进行完善：一是明确行政处罚与刑事处罚界限，结合案件的具体情况，对违法情节及主观恶性程度进行综合考量，实现行刑有序衔接；二是明确妨害公务罪与袭警罪的区分标准，准确界定暴力袭警的范围，实现罚当其罪；三是坚持少捕慎押理念，准确适用强制措施，对犯罪情节相对较轻且认罪悔罪的嫌疑人，应当尽可能采取取保候审等非羁押性强制措施，避免捕后轻判，确保逮捕案件质量；四是公检法机关建立联席联动机制，统一证据标准及执法司法尺度；五是加大法治宣传力度，增强执法规范性，预防和减少妨害公务类犯罪发生。针对妨害公务类案件的办理，北京市公安局海淀分局法制支队副支队长邢盟提出建议：第一，减少执法程序瑕疵、规范办案流程；第二，严格执行全面取证、全程取证、异地办理原则；第三，明确警务辅助人员工作职责。

　　北京市海淀区法院刑庭副庭长覃波认为，根据有关判决数据显示，醉驾入刑以来案件数量始终呈高位态势，客观上加重了办案工作量，使得司法资源更加紧张。建议在司法实践中理解和适用法律时，可以适当将醉驾案件起诉标准结合具体情况进行调整，并对严重情形的范围进行明确，通过对一般情形适用“不起诉”等措施降低起诉量。

　　最高人民检察院第一检察厅二级高级检察官曹红虹点评指出，醉驾案件高发频发的特点从全国范围来看也十分显著，从国家治安治理和社会发展的角度看，以下三点建议值得关注：一是要坚持现代化、科学化司法理念，贯彻少捕慎诉慎押等刑事政策；二是要加强顶层设计，完善行政法律法规，完备刑法体系和配置，探索完善程序法对轻罪的处理制度；三是加强能动司法，畅通行刑衔接机制，准确掌握定罪量刑标准，在综合治理中发挥司法能动性；四是要多措并举，以习近平法治思想为指引，将宽严相济刑事政策融入社会治理，促进社会治理体系和治理能力现代化。

　　北京大学法学院副院长车浩教授点评表示，对“轻罪刑事政策与社会治理”这一命题的探讨不能只停留在个案层面上。从轻罪与重罪的区别出发，可以看出轻罪案件往往处于一般违法行为与犯罪行为的边界，二者是此消彼长的关系，轻罪案件增加会对社会治理带来新的压力和挑战，长期来看也会增加执法司法压力和负担，因此对轻罪案件的治理应充分考虑成本与收益的辩证关系。一是社会治理视角要更加多元化，在研究轻微违法行为犯罪化的过程中要充分考虑法律的比例原则；二是深入研究行刑衔接技术层面的问题，在社会治理层面相互配合，有效沟通，解决难点；三是要想达到有效的社会治理成效，除了细化犯罪类型、落实好宽严相济刑事政策外，还应积极调动各方主体的力量，例如促进代驾领域治理、完善餐饮企业规范，在执法司法领域，尤其要重视规范化建设。

　　清华大学法学院教授张建伟点评认为，良好的法治宣传效果一定程度回应了立法初衷，但是在案件发生率居高不下的形势下若考虑执法司法的退缩，显然违背了法律的严肃性和权威性，要衡量醉驾入刑在预防交通类事故方面的作用，慎重突破立法。在此建议，一是实行犯罪分层，扩张治安管理处罚法，制定违警法，从根本上解决醉驾入刑与当前刑罚结构、犯罪标签效应之间的矛盾；二是严格保证执法的规范化，对执法不规范行为零容忍；三是加大对轻罪案件的重视程度和处置的科学性，综合考虑社会认知和社会心理，提高分析问题、解决问题的深度和广度。

　　犯罪结构变化与轻罪治理改革

　　我国犯罪结构轻罪化的显著变化，必将引发刑罚体系构建与适用的新问题，于此情形下，统合宽严相济刑事政策与社会治理目标，推进轻罪治理改革势在必行。如何在新形势下结合认罪认罚从宽等制度更好地处理轻罪案件，促进国家治理体系和治理能力现代化，成为与会代表关注的重点。

　　北京市人民检察院副检察长张家贞在致辞中指出，一方面，全市检察机关要高度重视最高检制定下发的《“十四五”时期检察工作发展规划》中强调的“全面贯彻宽严相济刑事政策，落实少捕慎诉慎押司法理念”，结合当前犯罪结构已经发生深刻变化的形势，把宽严相济刑事政策真正吃透、落到实处、研究到位，通过实践和理论研讨形成共识，转化为检察工作机制。另一方面，要高度重视检察理论研究工作。检察机关的发展历程与新中国法治建设的历程是紧密相连的。检察机关的每一步改革、转折、创新都有其相应的理论支撑，未来发展也同样要建立在理论研究基石之上。检察机关代表要紧贴实践多搞务实的理论研究，以实践促理论，以理论反哺实践，为推动检察工作改革发展打牢理论根基。

　　通过分析海淀区检察院近十年所办理的犯罪案件数据，北京市海淀区检察院第九检察部副主任朱璨表示，我国当前犯罪结构已经发生了显著变化，严重暴力犯罪明显下降，经济犯罪和新型犯罪呈明显上升趋势，盗窃、诈骗等侵财性犯罪以及扰乱社会管理秩序的妨害公务罪、危险驾驶罪等轻微犯罪成为了主要犯罪类型。同时，在轻罪案件、法定犯犯罪案件大幅上升的背景下，很多轻微罪名的行为人社会危险性并不严重，越来越多的犯罪嫌疑人并不具备羁押的必要性，采取羁押措施会大量耗费司法资源，而对大量的轻罪案件判处短期自由刑会使教育改造的目的难以实现、增加各类人员交叉感染的可能性及增加财政负担等。因此，对于轻罪和重罪在很多情况下的无差别对待并不符合人民群众对公平正义的期待，不利于社会矛盾的消除，不利于社会治理体系和治理能力的现代化，因此现有的犯罪结构要求刑法对犯罪进行精细化的差别处理。建议重点从实体和程序两方面推进轻刑化改革。在实体法层面，对犯罪进行分层，区分重罪、轻罪、轻微罪；细化罪名标准，对各层级罪名的界限作出进一步规范；建立层级分别、阶梯连续、轻重有别的统一刑罚制裁体系，分别对应不同程度的犯罪行为。在程序法层面，对诉讼案件进行进一步的繁简分流，对诉讼程序进行繁简分类；研究配套制度改革，为大量非羁押措施、非监禁刑的正确运用提供可靠的保障；进一步完善非羁押执行制度，扩大社会组织的参与程度。此外，一方面加大犯罪轻缓化处理的步伐，加大对于羁押必要性审查工作的力度，减少审前羁押；做好轻微罪名的社会危害性审查；扩大缓刑等非监禁刑的适用。另一方面要贯彻比例原则和罪刑相适应原则，重新梳理建立更为科学和适当的刑罚附随后果体系。

　　北京市朝阳区检察院第三检察部副主任徐华玲认为，朝阳区检察院在处理轻罪案件中主要有三点经验：一是以专门化和专业化夯实基层矛盾化解的治理基础，2016年以来，朝阳区检察院开始试点轻罪案件专业化办理机制，根据案件类型、刑罚轻重等因素，制定合理的分案规则，对轻微刑事案件实现相对集中的专门化办理。在此基础上，根据案件性质进行二次分配，在专门化基础上进一步实现专业化，研究总结统一类案办理标准，将工作重心落在矛盾纠纷的正确处理、有效化解上，提升检察机关参与社会治理的能力和水平。二是以认罪认罚从宽制度凝聚社会治理的强大合力，对于符合认罪认罚从宽条件的犯罪嫌疑人，在审查逮捕阶段，积极适用轻缓化强制措施，降低审前羁押率；在捕后阶段，及时开展羁押必要性审查；在审查起诉阶段，提出从宽量刑建议。对于犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚的，要敢用善用不起诉裁量权。同时，为了防止不起诉权的恣意性和不平衡性，通过制定明确细化的相对不起诉规范为不起诉权的行使划定边界，并引入外部监督制约机制，如邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者、律师参与公开审查，将不起诉权置于公开透明的外部监督下。三是以刑事速裁程序助推社会治理“快车道”，创设了远程视频讯问机制、法律文书简化机制、集中出庭公诉机制等等。未来，轻罪案件诉讼体系的构建应坚持循序渐进原则，可以从轻缓化强制措施和非监禁刑适用与探索轻罪前科消灭制度两方面展开。具体而言，一方面，司法理念的更新和配套制度完善同时发力才能真正减少监禁带来的社会对抗，推动轻罪案件犯罪人淡化犯罪标签，更好更早地回归社会。另一方面，在刑事立法层面，可参考域外经验中的轻刑前科消灭及复权制度相应理念，参照未成年人前科封存制度的立法经验，从前科消灭的基本条件（时间、刑期等）、适用范围（罪名、次数等）和实现方式（自然消灭、依申请消灭、消灭后的再恢复）等方面进行规范。

　　北京市怀柔区检察院第一检察部检察官助理赵莹雪认为，认罪认罚是对轻微刑事案件适用相对不起诉的前提，加强对认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉的监督制约具有三方面的意义：一是促进相对不起诉权的规范、准确适用，防止权力滥用和司法腐败；二是促进各方权益保障及司法公正，实现惩罚犯罪与保障人权并重；三是促进司法公信力不断提升，确保权力在阳光下运行。但在实践中，对该类案件的相对不起诉监督制约仍然存在一些问题：一是该类案件适用相对不起诉的监督标准不易把握；二是相对不起诉程序无专门规定，易出现监督不全面的情况；三是办案人员能力有限，监督制约机制得不到有效发挥。为促进提升轻微刑事案件治理能力现代化水平，建议从三个方面构建严密的法治监督体系：一是强化事前监督意识，加强对认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉的廉政风险防控工作。二是强化事中监督制约，加强对相对不起诉裁量权运行中的监督管理。具体可以严明相对不起诉认定标准、运行程序，明确报备程序与衔接程序，畅通救济渠道，形成对相对不起诉权全方位的监督制约。三是强化事后激励，通过案件评查、监督巡查、能力考查等方式着力提升敢用善用相对不起诉裁量权的能力。

　　北京市人民检察院第一检察部副主任张仁杰点评指出，检察机关在轻微刑事案件办理中要严格贯彻少捕慎诉慎押理念，克服自我障碍，勇于担当作为，真正做到可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，实现轻微刑事案件的合理有效办理。

　　北京师范大学法学院教授卢建平点评认为，从当前犯罪结构的变化来看，讨论轻罪治理是顺势而为，很有意义。对此，要从实体法上推行犯罪分层，区分重罪、轻罪、轻微罪，尤其要在刑罚科学适用方面有所作为；要重视司法程序领域贯彻“严而不厉”的理念，做好制度设计与安排，构建多层次的立体结构。要解放思想，大胆创新出罪的实践与探索，力争在贯彻谦抑、审慎、良法善治司法理念、深入推进轻罪治理等各项改革方面勇当排头兵。