构建符合平台经济发展规律和特点的反垄断监管规则
“平台经济领域的反垄断问题”研讨会在京举行
7月14日，由中国法学会法治研究所主办的“平台经济领域的反垄断问题”研讨会在北京举行。
会议围绕平台经济发展给法治带来的挑战、互联网平台垄断行为的认定、平台“封禁”“屏蔽”行为的认识、不同平台间数据的开放与共享、平台经济领域的反垄断趋势及经验等进行了深入探讨。
会议认为，要客观理性看待新经济领域出现的问题，探索构建符合平台经济发展规律和特点的反垄断监管规则，有效规制影响公平竞争和侵害消费者权益的行为，让平台经济发展更具有可持续性和竞争力。
平台经济反垄断关键要促进创新和竞争
“相比传统经济，平台经济基于通用技术和通用资源，使其天生具有拓展性和扩张性。传统经济与平台经济在竞争态势上呈现不同特征，传统竞争是静态的竞争，网络时代的平台竞争是动态的、颠覆性的竞争。”对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可表示，平台经济领域竞争的核心是“如何让平台去竞争，而不是限制竞争”。因此，反垄断法应考虑如何让平台经济“为了市场竞争”。
中国社会科学院法学研究所研究员、《环球法律评论》副主编支振锋表示，当前，国际上对平台经济反垄断监管呈加强趋势，我国需要具有竞争力的互联网平台经济。平台经济反垄断关键在于如何促进其健康、可持续地发展。在当前所处国际竞争背景下，平台经济不发展则不安全。这是因为平台创新能够起到提升产品和服务的关联性、降低交易成本、降低信息不对称和地理隔阂、创新商业模式、提升产能效率等诸多作用。
中国信息通信研究院互联网法律研究中心主任方禹介绍，从当前国际社会对平台经济反垄断的立法和执法经验来看，推动平台经济反垄断大致有两种思路，一种是通过传统的反垄断途径推动，以美国为典型代表；另一种是通过平台规制的思路推动，比如欧盟正在制定《数字市场法》《数字服务法》。他认为，我国平台经济反垄断立法和监管，在借鉴国外经验时，应当考虑我国国情和管理体制等多方面因素。
许可建议，通过“敏态”和“稳态”两种治理方式来推进平台经济反垄断。“‘稳态’和‘敏态’是IT术语。稳态治理是小心翼翼的治理方法，反垄断执法呈现耗时长、程序复杂、多方参与的特点，美国采用此种方式。”许可表示，对平台经济而言，这种方式有一定的困难，因为平台经济一直处在快速迭代的发展状态中，一个5年、10年后的反垄断认定没有意义，其时各种情况早已发生了变化。许可建议我国在坚持稳态治理的同时，采取敏态的治理方式，“敏态治理符合当前反垄断法的预期。平台经济敏态治理有两个原则：一是宁浅勿深、宁小勿大；二是适时出手、及时调整。”
许可举例说，腾讯在2016年因未正确申报收购中国音乐集团股权，涉嫌违法实施经营者集中行为，被国家市场监督管理总局立案调查。近日，市场监管总局作出处罚决定，未要求腾讯出售股权，按照发展与规范并重原则，责令腾讯及关联公司采取30日内解除网络音乐独家音乐版权、停止高额预付金等版权费用支付方式等措施，恢复相关市场竞争状态。
“这是一个典型的敏态治理个案。”许可说，监管部门一方面允许并购，一方面考虑到独家协议会造成过大的市场势力进而阻碍后来者，因此基于该个案要求调整独家授权模式，这有利于平台经济健康持续发展。
借助多种机制协同治理
欧盟在平台经济反垄断中，提出超大平台的“守门人”义务，正在制定相关法律予以规制。中国法学会网络与信息法研究会副秘书长张吉豫表示，超大平台并不代表对消费者没有益处，也可能平台规模越大，通过数据积累和智能技术等，给消费者带来更大的价值，提供更多的产品和服务。因此，平台经济反垄断，重要的是如何通过法律和其他规制措施，让平台能够在合理的范围内开展相应服务，从而造福更多的消费者。
有的学者认为，除立法规制外，平台经济反垄断问题还要借助多种机制协同治理。中国政法大学互联网与法律规制研究中心执行主任林华表示，对反垄断的规制，要综合利用诉讼机制和行政机制。他建议，超大平台建立自己内部的合规机制，执法机关可以此为抓手，通过平台内部的合规机制进行日常化监督审查。
张吉豫表示，对滥用市场支配地位、排除限制竞争的平台进行管制时，如果只是停止相应行为并处以一定的罚款，其市场支配地位仍然是存在的，那么对已经破坏的竞争秩序而言并不一定有利。她认为，应当在罚款和停止相应行为的处罚方式之外，再设计合理的救济措施，并对平台规制进行系统考虑。
如何促进平台互联互通
当前，平台“封禁”“屏蔽”行为是平台经济反垄断中的热点话题。许可说，数据流动是平台经济的动力之源，解决数据“封禁”的问题，除要求强制性开放外，还可以通过赋予企业数据权利方式进行开放，或者通过赋予用户在一定条件下享有数据可携带权，即让用户在一定条件下，将数据从具有支配地位的平台转移到小平台企业，从而鼓励创新和发展。林华则认为，针对“封禁”“屏蔽”“二选一”等当前平台经济反垄断中的热点难点问题，应当对平台进行类型化区分，比如可以划分为跨领域、跨行业经营的超大平台，在单一领域具有支配地位的平台以及不具有支配地位的平台。
林华认为，认定《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》中的“无正当理由”时，针对不同类型的平台应当有不同的标准，对超大平台进行严格审查，对单一领域内具有支配地位的平台适用中度审查，对于小的平台企业可以适用更加宽松的审查。
中国社会科学院大学互联网法治研究中心执行主任刘晓春在研讨会上对平台“封禁”“屏蔽”问题进行了系统性梳理。她表示，当前“屏蔽”“封禁”等行为在法律、商业等领域的表现形式是多种多样的，比如影响互联网底层互联互通的工具链接“封禁”。
对此，监管部门已经从平台互联互通的角度提出要求。今年4月13日，国家市场监管总局会同中央网信办、国家税务总局召开互联网平台企业行政指导会，提出网络平台企业要做到“五个严防”和“五个确保”，依法合规发展，其中即明确要“严防系统封闭，确保生态开放共享”。
刘晓春表示，对于“屏蔽”“封禁”问题，可通过反垄断法中的“拒绝交易”和“差别待遇”进行分析。另外，从平台角度看，其“屏蔽”“封禁”行为是否有合理理由也是一个重要的问题。“目前，一些平台经常会以隐私保护、内容治理、用户体验等作为理由实行屏蔽、封禁链接等行为。”对此，刘晓春建议，可以研究一套公平透明可印证的程序和实体规则来认定平台实施其行为的理由是否合理、正当。
刘晓春说，当前，平台作为规则的制定者和执行者，已经和传统完全竞争意义上的经营者有所不同，通常情况下，平台既是裁判员又是运动员，这使得其会产生“屏蔽”“封禁”“自我优待”等问题，应当从非传统意义上的竞争关系考虑解决问题之道。（记者 任文岱 庄德通）