黄河保护立法，应该如何立？要解决哪些问题？实现什么目标？近日，民主与法制社记者就这些问题专访了国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护与高质量发展法律制度体系研究”首席专家、中国政法大学教授侯佳儒。

　　“为黄河立法，其直接目标、实践动力和实质内容都是确保黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略能落实落地。”侯佳儒表示，黄河保护立法应能实现双重立法目标：一是工具性目标，通过立法实现黄河流域治理能力和治理体系现代化，实现黄河流域治理法治化，即实现黄河流域的良法善治；另一方面是价值性目标，通过立法实现黄河流域的高水平保护和高质量发展，让黄河成为造福人民的“幸福河”。

　　“想要实现这一目标，就要做好上下衔接，做好往来继承，做好纵横协调，抓住特点、突破难点、立出亮点。”侯佳儒说。

　　科学精准把握黄河流域独特性

　　2021年3月1日，我国首部流域立法《中华人民共和国长江保护法》正式施行。在侯佳儒看来，长江保护法领中国流域立法之先，创新了许多法律制度，为黄河保护立法积累了丰富宝贵的经验，要继承和发展。

　　侯佳儒表示，为黄河立法要看到黄河与长江的不同。“黄河立法和长江立法有不同关注点、不同的问题导向、不同的立法目标任务。这些差别的根源在于黄河流域与长江流域不同、黄河流域治理与长江流域治理不同。”黄河水资源严重不足，十年九旱，水资源开发利用远超承载能力。黄河水土流失严重，水沙关系失衡，河流功能萎缩，生态破坏严重。流域面源污染累积性问题突出，黄河城市河段和支流污染情况较为严重。这些都是黄河流域生态保护要解决的特殊问题，也是黄河保护立法的核心任务。

　　“黄河一直以来也是体弱多病，水患频繁。当前，黄河流域存在的这些问题，表象在黄河，根子在流域。”侯佳儒表示，黄河保护立法必须立足黄河实际，满足黄河治理所需，不能简单照搬照抄，这是未来黄河保护立法能得到有效实施的保障。“如何科学、精准把握黄河流域的独特性，是黄河流域科学、精准立法的关键所在，这是一件基础工作，也是一件重要工作。”

　　侯佳儒认为，黄河保护立法应针对黄河源头保护、上中下游、自然保护地、黄河三角洲、河口、文化传承等具体水域、地域和领域进行专门规定。立足黄河自身的河情、水情和民情，立足黄河流域自身的社会经济发展情况，抓住流域自然人文地理的独特性、管理治理的独特性、立法应彰显的独特性，超越部门利益、区域利益和行业利益，为推动我国黄河流域生态保护与高质量发展提供制度保障。

　　“这是黄河保护立法合规律、合事理、合法理的保障。”侯佳儒说。

　　解决黄河流域管理体制机制难题

　　“黄河保护立法想要解决问题，就要啃硬骨头。”侯佳儒表示，为黄河保护立法最大的难点是如何解决目前的管理体制机制问题，“换句话说，如果不能理顺黄河流域管理体制机制，黄河保护立法本身的价值和意义就会大打折扣。”

　　侯佳儒介绍，目前黄河流域管理体制难以有效应对黄河流域的高水平保护和高质量发展问题。实践中，由于管理主体权责不清，又缺乏有效的监督、监管、处罚和激励手段，导致流域内各行政跨区部门、不同职能部门之间的协调协作不顺畅。

　　侯佳儒认为，要理顺黄河流域的管理体制机制，应做好两方面工作：一是静态意义上的，要理顺中央与地方在黄河治理管理过程中的各项事权划分，科学清晰界定各主管机关的行政管理职能和权限。即核心是事权划分，重点是权力监督和权责考核。二是动态意义上的，要理顺黄河治理管理过程中，各种权力的运用、协调和配合，要规范行政机关的权力行使。

　　“黄河保护立法就是要解决目前黄河流域体制机制存在的难题，要立足黄河流域自身特点，吸收借鉴长江保护法的立法经验，明确各黄河治理主体的权责，妥善解决中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，要啃掉这块硬骨头。”侯佳儒表示，通过黄河保护立法要实现黄河流域的综合管理、全过程管理和全要素推进，要实现国家治理资源和法治资源的优化管理，要增强黄河流域法治建设的系统性、整体性和协同性。“这是当下黄河保护立法的核心任务所在。”

　　加强黄河文化保护传承弘扬

　　习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。”“九曲黄河，奔腾向前，以百折不挠的磅礴气势塑造了中华民族自强不息的民族品格，是中华民族坚定文化自信的重要根基。”“要深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好‘黄河故事’，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。”

　　在侯佳儒看来，作为黄河保护立法的一项重要内容，黄河文化的保护传承弘扬应该成为黄河立法的一个亮点。在黄河保护立法过程中，应深刻认识黄河文化在推进黄河流域生态保护与高质量发展中占有重要地位。

　　“黄河文化与黄河流域的生态保护、高质量发展相辅相成。黄河文化的保护传承弘扬要有助于黄河流域的生态保护。”侯佳儒说，保护传承弘扬黄河文化，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，建设黄河国家文化公园，推动黄河全流域文化旅游带、沿黄中心城市和城市群的发展，这本身既是推动黄河流域高水平保护的手段，也是落实黄河流域高质量发展的有力措施。反过来，黄河流域的高水平生态保护也必然有利于推进优秀黄河文化的高水平保护，黄河流域的高质量发展也会带来黄河文化的高质量保护传承发展。

　　侯佳儒表示，黄河保护立法承载着落实文化强国的使命，通过立法保护传承弘扬黄河文化，正是推动黄河流域生态保护与高质量发展的一个重要路径。

　　“黄河保护立法是落实生态文明建设战略的重要载体、领域和手段。做好黄河保护立法的文章，讲好黄河保护立法的故事，也是讲好生态文明建设的故事。”侯佳儒说。