“作为全国政协委员，一定要结合自己的研究领域来开展调研和履职。”在今年全国两会上，全国政协委员、中国法学会行政法学研究会副会长、郑州大学法学院教授沈开举在接受民主与法制社记者专访时如是说。
在他看来，国家治理的方方面面都应该体现出专业精神，而其中最重要的就是吸收专家的专业意见。“政协履职就是把专业研究成果进行转化的一个很好的渠道。通过扎实的调查研究和理论支撑，就能提出高质量的提案，也更能够获得荣誉感。”
在今年的全国两会上，沈开举结合自己的研究，带来了多份专业建议。
为《土地管理法实施条例》建言
沈开举多年来一直致力于土地管理法相关问题的研究，并先后承担多项国家社科基金项目。当选全国政协委员后，他每年都会提交与土地管理法相关的提案，其中有不少意见建议被司法部门采纳。今年，他关注的重点放在了《土地管理法实施条例》（征求意见稿）（以下简称征求意见稿）中的征收部分，并提出了修改建议。
沈开举认为，征求意见稿中的征收部分主要存在申请人指向不明、程序设计倒置等问题。
征求意见稿第22条第一款第二项规定:“建设单位持建设项目的有关批准文件，向县（市）人民政府提出建设用地申请。”但是第32条第一款规定:“县（市）人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出土地征收申请，按照土地管理法第46条的规定报有批准权的人民政府批准。”此处的申请人变成了县（市）人民政府。同样的问题在征求意见稿第35条第4款也有体现。
沈开举认为，尽管土地管理法47条有“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的”表述，但同一部立法中的不同条文对征地申请人的规定应当是一致的，因此应当统一到第22条的规定上来。
“一般情况下，征地的申请人不可能既是建设单位又是县（市）人民政府。无论是土地管理法47条，还是征求意见稿第32条第一款规定的县（市）人民政府的真实身份都应当是征地申请的转送人，其职责是把公益用地申请人的申请呈送有征收权的批准机关。”沈开举建议，应明确土地征收中的申请人为建设单位。
沈开举介绍说，征求意见稿设计的土地征收程序是以实施机关为核心的，这等于在土地征收审批机关还没有批准征收之前，县（市）人民政府就开始实施土地征收决定了。
“这种程序设计的缺点非常明显。从顺序上看，导致征收的决定程序与实施程序倒置；从权力配置上来看，极大地弱化了土地征收审批机关的权力，极大地强化了实施机关的权力，使审批机关的决策权、监督权流于形式；从行政法律责任上看，土地征收的最大责任人是审批机关，但这个最大责任人在土地征收行为实施的最后阶段才出现。”沈开举对这种程序设计持反对观点。
因此，他建议土地征收程序的设计应当以审批机关为核心，而不宜以实施机关为核心，土地征收一律由审批机关批准后由实施机关实施，并由批准机关委托实施机关行使审批过程中的部分权力，“这样既符合程序正义，又能兼顾到行政效率”。
沈开举还认为，行政许可法设计的许可程序是外部程序，而征求意见稿设计的土地征收审批程序是内部程序，与行政许可法的规定不符，应当按照行政许可法的规定设计行政征收审批程序。
建议抓紧制定黄河法
沈开举所在的中国民主促进会河南省委员会，十分重视黄河流域生态保护和高质量发展问题，曾就民主党派黄河流域生态保护高质量发展联合调研有关问题，多次召开研讨会进行研讨交流。结合长期的调研成果，今年全国两会上，沈开举带来了关于抓紧制定黄河法的建议。
“黄河治理历来是安民兴邦的大事。而黄河一直体弱多病，随着天然来水的持续减少，水资源过度开发利用，生态环境日益恶化，使得其病得更重。”沈开举说，黄河流域生态保护和高质量发展确立为重大国家战略后，黄河保护治理形势严峻，任务繁重。
为了贯彻落实好以问题为导向，共同抓好大保护，协同推进大治理的重大方针政策，他建议抓紧制定黄河法，明权责、划底线、立规矩，从根本上为黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略的实施提供法治保障。
沈开举认为，制定黄河法，可以抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，构建完善的水库群联合调度机制，明确下游滩区基本农田退出制度，建立黄河下游滩区土地利用制度，理顺湿地保护等相关主体的关系，建立防洪安全优先制度和黄河防凌管理制度，规范黄河水灾害治理。
沈开举认为，还可以把水资源作为最大刚性约束，建立黄河流域水资源利用的全过程管理控制制度，完善流域水资源统一配置，强化水量调度，坚持量水而行、节水为重，坚决抑制不合理的用水需求，推动全流域用水方式由粗放低效向节约集约转变，保障黄河水安全。
沈开举还建议，可以通过制定黄河法落实生态优先、绿色发展理念，扩大河源区保护范围，采取综合治理措施，提高水源涵养能力；强化“两屏三带”建设，并建立多项有力制度。同时充分发挥各地区比较优势，因地制宜，分区分类施策，构建高质量发展的动力系统。他认为，可以将现有黄河治理保护和流域管理成熟经验、河湖长制成熟实践上升为法律制度，强化流域管理机构的行业监管、协调作用，建立统筹协调、系统高效的综合管理制度，协同推进山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理。
“落实重大国家战略，需要将山水林田湖草作为一个生命共同体一体考量，统筹考虑上下游、左右岸、干支流、水域与陆域、保护与发展等关系。”沈开举认为，现行涉及自然资源、生态环境、水利、林草湿地等方面的法律法规是针对全国普遍情况制定的，无法满足黄河流域特殊问题的法治需求，因此需要通过制定黄河法，更好地协调与其他法律的关系，依法统筹协调以黄河水资源为核心要素的流域多地区、多行业等各方利益，实现多目标共赢。