日前，全国人大代表、民革中央委员、四川大学法学院教授里赞向本社记者表示，今年全国两会上，他提交了《关于推进应急管理法治体系建设 提升防疫防灾应急治理能力的建议》。

里赞表示，要以新冠肺炎疫情防控中暴露出来的问题为突破口，寻找国家应急管理法律体制中的短板和不足，以法治化的手段提高中央与地方的应急管理能力。

应急管理体系亟待立法完善

目前，我国在应急管理方面的立法取得了长足的发展，包括《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《破坏性地震应急条例》以及大量的部门规章。

里赞介绍，据不完全统计，与应急管理有关的法律、条例、办法、预案、规定、通知、指南等达400多项，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大突发事件类别，已经初步建成了具有中国特色的应急管理法律体系。

但从此次新冠肺炎疫情的防控实效来看，现行的应急管理法律体系存在一些亟待立法解决的问题。“比如法律规定分散，导致应急管理中部门协调度不够。”他强调，当前的应急管理法律法规是以分散部门为应急管理单位制定的，存在职能分散、权责不清、机制不健全、保障措施不完善等问题，难以适应应急管理体系和能力建设的现代化要求。

本次新冠肺炎疫情发生之初，是由国家卫健委依照《中华人民共和国传染病防治法》予以应急处置。在里赞看来，卫健委的权力和职责有限，并不能及时调动全方位的资源进行应急管理。在疫情防控过程中，卫健委、疾控中心、省市各级地方政府缺乏统一协调的法律遵循。

他强调，将公共卫生应急管理纳入国家应急管理法治体系中，协调好各部门在应急状态下的权责机制，亟须一套全面系统可协调、易操作的应急管理法律体系。

“疫情发生之初，有些地方政府未能及时按照分级响应、属地管理为主的原则，做好突发事件的初期防控。”里赞坦言，这与现有的分级响应制度法律效力不足有关，使一些重要的应急制度无法落地。  

目前，《中华人民共和国突发事件应对法》对于分级负责的标准没有规定，现有公共卫生事件、地震灾害、安全生产事故等各类突发事件的应急预案，均为相关部门出台的部门规章，对不同的突发事件的分级负责标准不一致。

对此，他解释道，由于各地应对突发事件的能力并不相同，看似全国一致的分级标准不尽合理。相关法律对属地管理的权责规定不明确，在实践中容易造成地方政府推诿责任，导致在突发事件初期的管控乏力，进而可能造成事件的扩大。

“法律位阶不够，也会造成一些疫情防控措施在实施时缺乏法律支持。”里赞指出，《突发公共卫生事件应急条例》作为行政法规，立法层次较低，一旦必要措施超出《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，很可能会面临正当性与合法性难以两全的尴尬境地。

提升防疫防灾应急治理能力

里赞建议，立法部门应尽快总结近年来我国应急管理出现的法律问题，统筹全局，制定一部涵盖所有突发事件，可在应急管理中操作执行的《中华人民共和国应急管理基本法》，并以此推动我国应急管理法治体系的建设，提升防疫防灾应急治理能力。

他进一步表示，首先以基本法律的形式，通过法律层级解决突发事件，包括规定政府公权力之间、公权力与私权利之间、私权利之间的实体法律问题和程序法律问题。

“通过制定应急管理基本法，确立不同层级的政府机构应对不同等级突发事件的基本权力、责任和程序；确立不同等级突发事件中各个行政部门之间的分工协作与责任分担；确立不同等级突发事件下政府权力的扩张范围、扩张方式与程序，公民权利缩减范围与责任承担。”里赞说。

其次，他强调，该法应明确规定各类突发事件发生后，以属地管理为主，属地政府提出相关请求时，上级政府予以响应，避免出现各部门之间责任推诿。应将传染病等公共卫生事件认定的专业程序与属地政府及时采取的应急措施分离，加快基层政府处理突发事件的效率。

“通过应急管理基本法，修改相关法律法规，补充制定相关实施细则，督促地方立法，加快建立统一协调、能动高效的应急管理法治体系。”里赞说。