国土资源行政非诉执行案件执行的内容主要包括拆除地上建筑物、恢复土地原状、退还土地、罚款及没收非法所得等。近年来，随着国土资源行政管理部门执法力度的不断加大，人民法院受理的国土资源行政非诉执行案件也在逐年增加，此类案件通常因执行成本高、执行内容复杂、矛盾易激化等特点，存在较大的执行难度，应予以重视。
国土资源行政非诉案件执行中面临的困境
国土资源行政非诉执行案件是指针对违法占用国土资源的行为，国土资源行政管理部门作出具体行政处罚行为后，当事人既未主动履行相应的义务，又未在法定期限内申请复议或者提起行政诉讼的情况下，国土资源行政管理部门向人民法院申请强制执行，人民法院审查行政处罚决定后，予以强制执行的案件。国土资源领域的执行标的物通常系不动产，存在拆除成本高、耗时久且涉及建筑内人员安置等诸多问题，部分被执行的标的物承担着一定的社会公共服务职能，故客观上难以执行，而具备执行条件的案件，又经常因执行成本过高或被执行人的抗拒而难以执行。
（一）违法用地现象高发且难以监管
近年来，伴随着市场经济快速发展和各级政府招商引资步伐加快，地方政府及市场经济主体对土地的需求快速增长，但土地使用受土地利用总体规划的审批、土地利用年度计划的限制，且用地申请审批程序复杂、审批时间长，导致建设工程未批先建的现象高发。部分违法主体基于合同、工作任务或民生需要等原因，在未办理审批手续的情况下即进行建设。同时，因国土资源行政主管部门监管力量不足，监督制约机制不健全，未建立相应的违法用地责任追究机制等原因，致使对违法用地现象监管力度不够，难以对违法用地造成足够监管威慑。上述原因导致当前违法用地存在高发的现象，人民法院受理的国土资源行政非诉执行案件也在逐年增加。
（二）部分被执行标的物因承担社会公共服务功能而难以执行
执行实践中，部分被执行标的物实际上承担着一定的社会公共服务职能，若直接进行拆除，则社会成本过高，甚至可能引发民生问题，导致部分案件在客观上无法执行。例如，当执行标的物系地方基层政府主持建设的民生工程时，其可能涉及政府对城市的规划治理，承担一定的社会公共服务职能，如果单纯地实施强制执行，不考虑拆除的后果，可能会对群众的日常生活造成负面影响。在某法院执行的某市自然资源局申请执行该市某镇政府违章建筑拆除一案中，案涉违章建筑系“用于收容该市城区流浪狗所作的房屋及相关设施”，属于涉民生建设工程，因该建设工程须改变土地用途，但因变更用地手续审批程序复杂等原因而尚未办理用地审批手续，地方政府因治理城市目标任务的需要而在缺乏合法手续的情况下即开工建设并投入使用。若将案涉建筑强制拆除，则该收容所内的大量流浪狗难以安置，无安置地点将导致被收容的流浪狗重回无管理状态，将对该市的社会治安造成不良影响，且上述建筑及设施的修建经济成本巨大，如拆除将导致国有资产的重大流失。
从上述案例可见，在部分案件中，被执行标的物虽无用地手续，但因其正承担着一定的社会公共服务职能，强制拆除将引发诸多问题，仅凭人民法院单兵作战难以解决。因此，执行实践中，已建成使用并承担社会公共服务职能的被执行标的物往往在客观上经常难以执行。
（三）案件执行成本较高
国土资源行政非诉案件被执行标的物通常是待拆除的建筑物，执行工作历时长、成本高、内容庞杂，如：人员方面，涉及施工人员的雇佣、食宿等安排；设备方面，涉及大型施工机械的租赁、操作、安全保障设施等；在执行结束后，涉及工地垃圾的处理等工作。在强制拆除工作中所涉及的所有执行行为都离不开经费保障，故国土资源行政非诉案件的执行对人、财、物通常需求很大。面对繁重的拆除任务以及过高的执行成本，人民法院本身就面临人案矛盾的困境，难以提供强制拆除工作所需的执行成本。同时，承担行政监管职能的国土资源管理部门也往往面临类似的窘境，无法提供有力协助使执行工作得以顺利进行。
（四）被执行人及案件关联人常不予配合，矛盾易激化
国土资源行政非诉案件的执行标的物一般系不动产。对建造者而言，前期已投入了大量的建设成本，且被执行标的物经常涉及到承租人等第三方，直接涉及案件当事人的重大利益。若违法建筑被强制拆除，被执行人及承租人将面临较大的经济损失，因此在强制执行时经常会遭遇被执行人及承租人的激烈反抗，给执行工作造成阻碍。
解决国土资源行政非诉案件执行难题之对策
解决国土资源行政非诉案件执行难，人民法院应多措并举，一方面要加大执行力度，另一方面要与国土资源行政主管部门及基层政府密切配合，注重联动，努力减少违法用地行为的发生，加大对违法用地行为的打击力度。
（一）人民法院应将强制执行与文明善意执行相结合
针对被执行主体恶意违法用地，且不涉及民生问题的行为，应坚决予以打击制止，如被执行人违法反抗，情节严重的，应追究其拒执犯罪的刑事责任。对于重大复杂的违章建筑强制拆迁案件，人民法院应积极争取当地党委、政府的支持，力争形成党委领导指挥，法院主导，公安、城管、消防、医疗、住房保障等多部门密切配合的工作机制，举多方之力予以执行。
对于因客观原因暂时未办理完毕审批手续，但涉及民生的违法用地案件，人民法院应秉承文明善意执行的理念，可对案件暂缓执行，同时责令被执行人在一定时期内补全手续，如被执行人逾期无法办理完毕相关手续，再对其恢复执行。
（二）国土资源行政主管部门应着力完善行政审批程序，提高行政审批效率
国土资源行政主管部门应从行政审批程序的简洁化、便捷化入手，着力提高用地申请行政审批效率，优化行政审批流程，缩短审批时间，可有效减少部分被执行人“先违建后审批”的行为，进而改善执行难的局面。
（三）加强合法使用国土资源的法制宣传，增强民众法律观念
人民法院应充分通过网上及线下多种途径，积极开展形式多样的国土资源法律宣讲活动，增强广大人民群众合法用地的法律意识。针对部分市场经济主体法律意识淡薄的现象，人民法院可联动国土资源行政主管部门有针对性地加大向行政机关、企事业单位及广大群众开展法制宣传，明确有关建设用地涉及的法律规范以及违法用地应承担的法律后果，强调司法权威性与严肃性，为国土资源行政非诉案件的执行营造良好的舆论氛围和社会环境。
（四）加强乡镇（街道）、村（社区）等基层单位监管力度
乡镇（街道）、村（社区）是发生违法用地行为的直接场所，加强上述基层行政部门对违法用地的监管力度，可以尽可能及时发现、遏制违建行为，避免在违法建筑物落成后付出高额的执行成本。因此，完善基层监管体制建设，加大监管力度，是减少违法用地现象的有力手段。当前应加强基层土地执法监察网格化建设，进一步完善动态巡查责任制，充分发挥村（社区）网格员对违法用地的监督作用，对违法用地现象力争做到早发现、早制止、早查处。
（五）建立人民法院与国土资源行政主管部门之间的长效沟通机制
人民法院应加强与国土资源行政主管部门之间的联动，建立长效的沟通机制。人民法院就行政处罚决定司法审查及案件执行中发现的程序性及实体性的问题应及时与行政机关进行交流沟通，共同完善行政执法程序，促进行政机关依法行政。国土资源行政主管部门也应在人民法院强制执行过程中予以积极的配合，形成打击违法用地的合力。
（作者单位：华东政法大学、江苏省扬州市邗江区人民法院）