《航道养护管理规定（征求意见稿）》第二条的问题及建议

□特约撰稿 李志文 刘佳玮

8月5日，交通运输部于2020年发布《航道养护管理规定（征求意见稿）》（以下简称《管理规定》）公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年9月10日。《管理规定》依据《中华人民共和国航道法》及其他法律行政法规制定，对其适用范围做了明确规定，其第2条明确：“本规定适用于全国内河航道、沿海航道的养护管理工作”，将其适用范围限定在内河和沿海航道上。其中，“沿海航道”的规定与上位法航道法的表述和衔接上存在一定问题，应进行完善。

其一，《管理规定》的表述与上位法对航道的表述不协调。《管理规定》依据航道法制定，是航道法相关规定的细化和落实，在适用范围及表述上应该与其保持一致。我国航道法第2条明确：“本法所称航道，是指中华人民共和国领域内的江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航标等航道设施。”将其限定在我国内陆水域、内海和领海水域。而《管理规定》使用的是内河航道和沿海航道的表述，尤其沿海航道与内海、领海航道的外延并不完全相同。《中华人民共和国航道管理条例实施细则》第7条规定，航道是“中华人民共和国沿海、江河、湖泊、水库、渠道和运河内船舶、排筏在不同水位期可以通航的水域”，即沿海航道是位于沿海水域中的航道。什么是沿海水域？《中华人民共和国海上交通安全法》第50条明确，“‘沿海水域’是指中华人民共和国沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域。”它不仅包含内水和领海，也包含了毗连区、专属经济区和大陆架水域。因此，《管理规定》中的沿海航道与航道法有关航道的规定范畴相差较大。

其二，沿海航道法律上的涵义不明确。与《管理规定》类似，《中华人民共和国航道管理条例》《中华人民共和国航道管理条例实施细则》也使用了“沿海航道”概念，但均未对其具体范围做出界定。从《中华人民共和国航道管理条例》的表述中可以看出沿海航道是与内河航道具有互斥关系的航道范畴，其外部界限并不明确，但依据《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国航道管理条例实施细则》的相关规定，“沿海航道”在解释上包含专属经济区和大陆架水域。按照《联合国海洋公约》，沿岸国在专属经济区和大陆架水域并不具有完全的主权，仅享有对自然资源的主权权利和海洋环境保护和保全等事项的管辖权。因此，使用《管理规定》“沿海航道”概念缺乏明确的法律界定。

基于此，笔者建议对此做如下修改。方案一：将《管理规定》中的适用范围与航道法的规定一致，对其适用范围的表述修改为：“本规定适用于中华人民共和国内陆水域航道，以及内海、领海中航道的养护工作”。方案二：在《管理规定》中解释“沿海航道”，即在其第六章附则中规定：“本法所称的沿海航道是指我国内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道”。这两个修改方案，虽然在体例方式上不同，但其实质内容一致。这样修改能更好地体现《管理规定》与航道法的承接性，有利于航道养护工作与航道规划、航道建设以及航道保护的范畴保持一致，也与《联合国海洋法公约》对沿岸国的权利义务规定相统一。

（作者分别为大连海事大学法学院教授、大连海事大学法学院博士研究生）