法律责任是一部立法中的核心和关键，也是决定这部立法实施效果的重要因素，更是执法部门规范管理确保治理效果的制度抓手。因此，法律责任的设计颇为关键。制度设计中应当充分考虑违法行为特点、比例原则和处罚尺度。日前，中国民用航空局发布的《公共航空危险品运输管理规定（修订征求意见稿）》（意见反馈截止时间为2020年7月14日，以下简称意见稿），虽有诸多亮点，但在这方面仍需完善。

首先，建议结合违法行为特点，在持续性违法行为责任中增加“责令改正”内容。违法行为是法律责任的制裁对象，行为特点上的不同将影响处罚制度的具体设计。以违法行为是否具有可持续性为例，持续性违法行为，一直处于持续违法状态中，很有必要对其适用责令改正。责令改正的适用是贯彻处罚与教育相结合的具体体现，也可以避免行政处罚异化成“为罚而罚”。以意见稿第90条为例，该条规定了6种违法情形：1.未确保办理危险品货物托运手续或签署危险品公共航空运输相关文件的人员符合本规定和《技术细则》的相关要求的（具有持续性）；2.未对危险品货物正确地进行分类、识别、包装、加标记、贴标签、提供真实准确完整的危险品公共航空运输相关文件的（具有持续性）；3.未提供符合要求的危险品运输文件或者未提供所托运危险品货物正确的应急处置方法的（不具有持续性）；4.未确保航空货运单、危险品运输文件或者相关证明材料中所列危险品货物与其实际托运的危险品货物保持一致的（不具有持续性）；5.从事危险品货物公共航空运输活动未持有托运人授权书的（具有持续性）；6.未确保从事危险品公共航空运输活动的人员按照要求经过培训并合格的（具有持续性）。从这6种违法行为的特点来看，部分具有持续性，部分不具有持续性，但该条法律责任规定并未加以区分，而是一律“给予警告，可以并处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上三万元以下的罚款”，笔者认为可以再完善。

其次，建议对违法行为进行横向类比，在处罚设计中更好的贯彻比例原则要求。处罚一定要与违法行为的危害程度相匹配、相适应。这种相匹配、相适应的实现，不但要考虑单个违法行为的不同危害程度，更要从横向维度对不同违法行为进行比较，确保不同违法行为之间的处罚设计相协调，即按照比例原则要求，做到过罚相当。意见稿第89条规定了两种违法情形：1.未按照现行有效的国际民用航空公约附件十八或者《技术细则》的要求开展危险品公共航空运输活动的；2.未按照要求保存危险品公共航空运输相关文件或者危险品培训记录的。笔者仔细对比两种违法行为认为，前者属于实施之后即告完成，而后者具有一定的持续性，从两种行为对民航运输秩序的危害程度来看，前者的潜在危害性更大。笔者建议，对前者的处罚起点应高（重）于后者，这样让守法对象阅读该法时也能体会到立法者暗藏在字里行间不言自明的一种追责暗示。

再次，建议处罚幅度进一步细分，发挥裁量基准作用。近年来，为了更好地规范行政处罚自由裁量权的行使，实现行政自我约束，各部门各地方纷纷制定行政管理领域的处罚裁量基准文件。从裁量基准文件制定目的来看，其主要是落实“严格规范公正文明执法，严禁过度执法、粗暴执法”，严格贯彻执法适度原则；从诸多文件的呈现形式来看，其尽量兼顾细化和可操作性。意见稿设置了两种处罚类型：名誉罚和财产罚，其中财产罚主要分为两个处罚幅度：1万元以下和1万元以上3万元以下。笔者认为，可以把财产罚1万元以上3万元以下这一档扩展为两档：1万元以上2万元以下，2万元以上3万元以下。这样既可以充分发挥规章法律责任部分的裁量基准作用，又不必再启动其他立法或规范性文件的制定工作，可节省立法资源。同时，建议充分利用意见稿制定过程中的专家资源优势，为具体情节的细化提供更有力的智力支持，或者放弃单独制定裁量基准，借此机会通过意见稿细化处罚尺度，提高“裁量基准”的位阶与效力。

 （作者系中国民航管理干部学院副教授）