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地方立法后评估面临的问题及规范化、科学化路径
发布日期:2021-01-31 来源:《民主与法制时报》2020年5月28日第07版 作者:杜寅

20153月《中华人民共和国立法法》修改赋予所有设区的市地方立法权以来,全国各地设区的市、自治州陆续对本地区城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护以及地方立法程序进行规范。来自全国人大常委会法工委的数据显示,2016年全国设区的市制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规199件,2017年新增265件,2018年新增179件,而2019年仅10月至11月就新增167件。与此同时,各级地方人大常务会也越来越关注和重视立法后评估工作。但在实践当中,仍存在地方立法后评估质量参差不齐,评估程序、方法、标准差异大等问题。笔者认为,立法后评估工作是践行全面依法治国、落实科学立法的重要环节。地方立法后评估工作的规范化和制度化等亟须完善。

 

地方立法后评估面临的问题

首先,启动程序缺少规范。虽然部分地方制定了《立法后评估工作办法》,对评估程序进行了规范。但规定较为原则,地方立法至今尚未形成统一的、常态化的启动程序。在实践中,启动程序缺少对立法后评估进行必要性、目的性的论证,存在临时起意”“运动式评估现象。例如,有些地方的立法后评估是在立法10多年后开展,有些地方立法1年后开始评估。笔者对上海、杭州、宁波等12个城市人大网公开的信息统计发现,除上海、宁波市在个别年份开展3件及以上条例的立法后评估外,其余城市每年开展的立法后评估条例均不超过3件。因此,启动程序的规范化不足,可能导致急需改、废、立的立法得不到及时评估。

其次,评估实施主体专业化不足。评估主体包括评估组织主体与评估实施主体。实践中,地方人大常委会法工委作为评估的组织主体,有其合理性、必要性。如果没有政府机构作为组织者协调行政部门配合评估工作,评估实施主体很难获得行政部门的执法信息,继而导致评估工作无法展开。目前,实践中暴露主要问题是,地方立法后评估多由某一特定高校或科研机构为第三方承担具体评估工作。但立法后评估是高度专业化工作,部门法内部专业划分精细,评估实施主体很难跨法学二级学科展开评估。这项工作,除少数教育科研大省(市)外,大部分单一高校、科研机构的人员配备难以胜任评估工作。以单一单位为评估主体的机制跨专业评估,容易造成评估结果的表面化、浅显化。

再次,评估方法的科学性、标准性有待提升。立法后评估主要涉及静态的合法性评估和动态的法律实施效果评估。笔者深入调研发现,有的立法后评估报告没有穷尽对上位法的规范,尤其是与部门规章和省级地方性法规的考察。有的报告甚至存在错误选择上位法、错误解释上位法等重大瑕疵。对法律实施效果进行评估时,许多报告常以调查问卷方式展开,缺少对调查问卷题目设置、选项设计、调研对象的说明,容易导致调查结论表面化、浅显化,其评估不能充分反映立法问题和立法效果。工欲善其事,必先利其器。因此,笔者认为,只有制定标准化、科学化评估方法,才能较好地实现立法评估之初衷,彰显良法善治之精神。

 

地方立法后评估的规范化、

科学化路径

笔者认为,推进地方立法后评估工作的规范化与科学化可从以下三个方面展开:

第一,地方应建立权重制度,以论证立法后评估需求的轻重缓急。从理论上考量,所有立法都需要评估,但在立法资源有限的情况下,尤其是绝大部分地方每年仅评估13部立法的情况下,有必要根据各地立法的实际情况对立法评估需求进行科学的次序安排:哪些立法需要优先评估,哪些立法需要延后评估。笔者认为,具体可以从以下几个方面考量:首先是上位法或国家政策的重大变动。例如,新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》将于202091日起施行,其意味着我国固废管理的重大变化,地方立法也必须做出相应调整。此时,地方立法后评估往往是进行地方立法重大修改的前提。其次,人大代表与公众意见的高度关注。地方人大代表的提议、公众关注聚焦的领域多为地方立法实施效果有待进一步完善的领域。例如,近年由于快递、外卖、共享单车等领域的快速发展,非机动车监管压力猛增,违法事故频繁发生。对此地方人大、政府高度重视。多地预修改地方非机动车管理立法,立法后评估后需求明显增加。最后,社会条件变化导致地方立法实效性不足。这一情况发生时,有必要通过立法后评估揭示现实条件与立法目的的差异,论证修法的必要性,指导修法方向。笔者认为,可以根据上述影响因素制定权重指标体系,来论证不同立法之间评估需求的紧迫性、必要性,从而合理安排立法评估先后次序,进一步推动启动程序制度化、规范化。

第二,以专业划分决定评估实施主体,分类建立地方立法专家库。鉴于立法后评估的专业性,应以所从事法律实务、法学研究的领域作为划分标准,分类建立专家库。专家库不仅涵盖高校、科研机构的科研人员,还应包括立法机关、司法机关、执法机关及律师相关领域资深从业者,以形成从理论到实践全覆盖。评估实施主体应以专业专家组为主体,专家组由不同单位、不同背景的同领域专家组成,具体承担评估工作。有的地方立法机关以公开招标方式选择第三方评估,但就目前条件看,笔者认为弊大于利:一是外聘专家无法长期驻扎调研,对相关从业人员相对较陌生,不便于调研深入。有效的法律实施效果评估需要长期的、白描式的观察,调研周期往往长达数月。问卷调查仅仅是驻扎式调研的补充,而非全部,更多的信息需要深入到执法一线。二是外聘专家无法开展多阶段持续性评估,不利于积累经验。一部立法往往会评估数次,但数次评估之间并非是平行关系,而是一定条件下的动态延伸关系。持续多年的跟踪式评估能保障在既有评估基础之上不断改进和完善评估方法和标准,使之更贴合社会变化。因此,地方立法后评估实施主体应以本地专家组为主,在本地专家稀缺领域,可采用公开招标方式选择专业性评估团队。

第三,积极促进学术成果转化,探索规范化、制度化的立法后评估技术规则。事实上,国内研究立法评估方法的专门性成果十分丰富。部分成果已运用在国家法律、行政法规、部门规章的评估实践之中,但在地方立法后评估中应用的还比较少。以环境立法评估中常见规范结构——要素分析法为例,该方法可在程序上保障合法性评估的全面性与准确性,最大可能避免漏评、误评情况,其有效性早已在国家法律、部委规章评估中得到证明。因此,建议可先由地方人大常委会法工委或法学会组织研究讨论地方立法后评估技术导则,将立法评估研究成果中常见的方法、规则汇总成册以便于评估专家组参考,同时定期组织参专家讨论立法后评估技术导则的修改、完善,待其相对完善后,适时由地方人大常委会制定出台地方法后评估技术规范,以进一步指导和规范评估行为。

(作者系宁波大学东海研究院、宁波大学法学院讲师。本文为浙江宁波市社科基地课题的阶段性成果)

 

责任编辑:徐子凡
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