作者简介：高圣平，中国人民大学法学院教授、博士生导师。

　　开展农村承包地确权登记颁证工作，是以习近平同志为核心的党中央着眼于保护农民土地承包权益，进一步调动农民积极性，激发农业农村发展活力，促进农业农村现代化和乡村全面振兴的重大举措。自2013年全面启动以来，集中开展的全国农村承包地确权登记颁证工作几近完成。接下来的任务是如何巩固并用好确权成果，不断完善农村承包地“三权分置”制度体系。
　　农村承包地确权登记颁证是稳定土地承包关系并保持长久不变的技术路径。习近平总书记强调，开展农村承包地确权登记颁证工作，确定了对土地承包经营权的物权保护，让农民吃上长效“定心丸”，巩固和完善了农村基本经营制度。农村基本经营制度是家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这里的“分”，指的是承包农户分散经营，即以集体土地所有权为基础，以地区性合作经济组织（农村集体经济组织）为依托，通过将家庭承包经营引入合作经济（集体经济），从而形成合作经济的两个经营层次。农村基本经营制度以家庭承包经营为基础，而家庭承包经营关系的法权表达即为土地承包经营权。
　　稳定土地承包关系，是农业生产自身规律和农村社会发展现状的客观要求。在土地利用的二元化区分之下，如欲稳定土地承包关系，法政策上应将其构造为物权。承包农户与发包方之间土地承包合同成立、生效，土地承包经营权即为设定，登记在此并无意义。这一制度安排虽然契合了当时的经济现实，但无法满足适度规模经营的需要。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“稳定完善农村土地承包关系”，就是要“健全土地承包经营权登记制度”“推进土地承包经营权确权登记颁证工作”。
　　农村土地承包法第二十四条第1款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”民法典第三百三十三条第2款对此作了重申。这里强调了“颁证”在确认土地承包经营权中的意义，土地承包经营权证、林权证等证书，是承包农户享有土地承包经营权的法律凭证。“登记造册”在性质上是对已经设立的土地承包经营权的一种行政备案或行政确认，并不具有创设土地承包经营权的效力。但是，如不开展农村承包地确权登记颁证工作，承包农户的土地承包经营权仅以土地承包合同为证据，而土地承包合同仅存在于发包方和承包农户之间，不易彰显承包农户的权利。
　　“稳定土地承包关系并保持长久不变”，是“增人不增地、减人不减地”土地政策的延续。为落实党的十九大报告精神，农村土地承包法规定，“二轮”承包期届满后再延长30年。这一规则旨在给予农民稳定的土地承包经营预期，相对固化农民与土地有效配置的关联关系，来扩展土地承包经营权的权利范围和经济价值，进而为农村土地资源优化配置，以及土地与其他要素的组合效率提高创造有利条件。在稳妥推进“二轮”承包到期延包工作，确保绝大多数农户原有承包地保持稳定的基本精神指导下，仅需在现有的登记确权成果的基础上，变更登记承包期即可。按照中编办的要求，由农业农村部主管的农村承包地确权登记颁证要如期移交自然资源部，落实中央关于统一不动产登记的基本要求。登记资料移交之后，自然资源和农业农村主管部门应做好信息共享工作，协调好不动产登记与农村承包地管理之间的关系。
　　农村承包地确权登记颁证是提升农业适度规模经营水平的重要基础。农村基本经营制度强调“统分结合”。这里的“统”从农村集体经济组织的统一经营发展为农村集体经济组织、农民专业合作社、农业企业、社会化服务组织等多元主体、多种形式并存的多方位统一经营。这一适度规模经营模式的展开以土地经营权的流转为前提。为维护交易安全、降低交易成本，土地经营权的“母权”——土地承包经营权，应是权属清晰的、明确的。如此，土地承包经营权的登记就显得尤为重要。
　　土地经营权是承包地“三权分置”之下新生的民事权利，涉及承包地产权结构的重大调整。在承包地“三权分置”中，土地承包经营权兼具财产功能和保障属性，只有本集体经济组织的承包农户才能取得和保有，是实现承包农户不因流转而失去保障这一基本政策目标的工具；而土地经营权是市场化的财产权，其权利主体没有身份限制，是发展多种形式的适度规模经营、保障经营主体的稳定经营预期的法权载体。根据民法典和农村土地承包法的规定，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。土地经营权和土地承包经营权的权利内容都是从事农业生产经营，权利客体都是农村土地，两者之间的区别主要体现为：在权利主体上，土地经营权人是市场主体，没有身份限制，而土地承包经营权人仅限于本集体经济组织成员，具有身份属性；在权利设定依据上，土地经营权产生于土地经营权流转合同，而土地承包经营权产生于土地承包合同。
　　完善农村基本经营制度的关键是“赋予经营主体更有保障的土地经营权”，“保障其（土地经营权人）有稳定的经营预期”，要“加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。”登记制度的引入提供了相应的技术路径。土地经营权无论如何定性，经由不动产登记簿的记载，可以明晰经营主体对于农村土地的利用关系，使得土地经营权确定化。第三人通过不动产登记簿即可查知特定农村土地之上的权利负担，从而做出理性的商业判断。由此可见，经登记的土地经营权不仅在当事人之间发生法律效力，而且还被赋予一定的支配和排他效力，可以对抗第三人。同时，在土地经营权已行登记的前提之下，金融机构接受经营主体提供的土地经营权进行担保融资之时，自可在土地经营权上登记抵押权负担，其抵押权设定即满足了法定的公示要件，土地经营权担保融资才能据以展开。无论是土地经营权登记，还是土地经营权抵押权登记，其前提都是相应的土地承包经营权已经登记，否则登记工作因违反连续登记原则而无法展开。