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浅议强制性国家标准的法治化
发布日期:2021-05-20 来源:《民主与法制时报》2021年5月20日第06版 作者:于连超

  《中华人民共和国标准化法》第二条规定“国家标准分为强制性标准、推荐性标准”;第十条规定“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求,应当制定强制性国家标准”。过去,我国强制性标准存在与推荐性标准交叉重复、制定范围不清和层级过多等问题。为了加强强制性国家标准管理,规范强制性国家标准的制定、实施和监督,国家市场监督管理总局根据现行标准化法的相关规定制定了《强制性国家标准管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》体现了我国强制性国家标准进一步走向技术法规的大趋势,极大推进了强制性国家标准的法治化进程。

  强制性国家标准定位的法治化

  现行标准化法取消了原来的强制性行业标准和强制性地方标准,仅保留了强制性国家标准,并将强制性国家标准限定在“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要”的范围。《强制性国家标准管理办法》重申了这一原则,即“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求,应当制定强制性国家标准”。这一规定与《世界贸易组织/技术性贸易壁垒协定》(简称WTO/TBT)第2.2部分关于技术法规范围的规定基本是一致的,不同之处是我国强制性国家标准的范围扩大至“经济社会管理基本需要”。根据WTO/TBT的规定,技术法规一般应当由成员国的中央政府制定,地方政府不能制定技术法规,且成员国不得采取要求或鼓励其领土内的地方政府机构制定对国际贸易产生障碍的技术措施。因此,现行标准化法对强制性标准的规定已达到有关国际组织的要求。

  为更好地实施《中华人民共和国标准化法》,原国家技术监督局于1990年8月发布了《国家标准管理办法》。该办法规定全国标准化技术委员会负责国家标准的起草和技术审查等工作,并没有对强制性国家标准和推荐性国家标准的制定程序进行区别规定。2018年1月1日新修订的标准化法施行后,国家市场监督管理总局专门制定了《强制性国家标准管理办法》,用以规范“强制性国家标准的制定(包括项目提出、立项、组织起草、征求意见、技术审查、对外通报、编号、批准发布)、组织实施以及监督工作”,旨在“加强强制性国家标准管理,规范强制性国家标准的制定、实施和监督”,对强制性国家标准和推荐性国家标准进行了有效区分。标准化法第十条第二款规定“国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查”,而国务院标准化行政主管部门只是负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报等形式工作。由此可见,国务院标准化行政主管部门并不对强制性国家标准的制定过程进行实质性参与,只是通过事前的立项和事后的编号进行形式上的统一管理,而是由国务院有关行政主管部门对强制性国家标准的制定负责。此外,标准化法第十六条还规定“国务院有关行政主管部门可以委托标准化技术委员会承担强制性国家标准的起草和技术审查工作”,这里的“委托”隐含着标准化技术委员会起草和技术审查强制性国家标准并不是“委托立法”,而只是一种技术咨询行为。

  公开与署名制度法治化

  标准化法第十七条规定:“强制性标准文本应当免费向社会公开。国家推动免费向社会公开推荐性标准文本。”《强制性国家标准管理办法》进一步明确细化了标准化法的规定,第三十七条明确规定,“国务院标准化行政主管部门应当自发布之日起二十日内在全国标准信息公共服务平台上免费公开强制性国家标准文本。”这和著作权法进行了有效衔接。根据《中华人民共和国著作权法》第五条规定,“法律、法规,国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件,及其官方正式译文”不受著作权法保护。因此,关于强制性国家标准免费向社会公开的立法态度,进一步表明了强制性国家标准具有鲜明的“法律”属性。

  《强制性国家标准管理办法》第十九条第二款规定:“编写应当遵守国家有关规定,并在前言中载明组织起草部门信息,但不得涉及具体的起草单位和起草人信息。”标准起草单位和个人署名制度是我国标准化制度的特色,这一制度最早可溯源至原国家标准局在1988年4月发布的一项通知,“各有关方面对未规定标准中应署名‘标准主要起草人’提出意见,认为标准中需要署名起草人。为明确起见,现研究决定,在GB/T1.1-1987中7.2‘标准负责起草单位’的下面补充规定:需要时,可以写上本标准主要起草人。人数一般以三至五人为宜。”根据该标准的最新版本GB/T1.1-2020中8.3的规定,标准起草者的基本信息应当在标准文本的“前言”部分写明。标准起草人的国际通行办法是不在标准中署名标准起草单位和起草人信息,而是采用标准归口的技术委员会署名的做法。国际通行办法强调了标准起草工作是集体工作成果的结晶,而非几个起草人的劳动成果,很好地体现了标准的公共属性。尽管GB/T1.1还在坚持标准起草单位和个人署名制度,但《强制性国家标准管理办法》已经抛弃这一制度,这一做法突显了强制性国家标准之法律属性。

  发布实施程序法治化

  根据《国家标准管理办法》的规定,国家标准由国务院标准化行政主管部门统一审批、编号、发布,表达了国家标准较弱的法律属性。标准化法第十条第四款规定“强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布”,强化了强制性国家标准的法律属性。《强制性国家标准管理办法》对强制性国家标准的具体发布形式做了规定,第三十六条规定,“国务院标准化行政主管部门依据国务院授权批准发布强制性国家标准。强制性国家标准应当以国务院标准化行政主管部门公告的形式发布。”

  需要注意的是,强制性国家标准不仅是标准问题,更是法治问题。正如有学者指出,标准作为外在于法律的规范系统,不能当然进入法律领域。标准之所以能够进入法律领域,不取决于标准而取决于法律,取决于法律对标准的接受。标准化法和《强制性国家标准管理办法》关于强制性国家标准的制度设计为将强制性国家标准体系改造为技术法规体系奠定了基础,但最终将实现该归标准的归标准,该归法律的归法律。

  (作者单位:中国计量科学研究院)

责任编辑:徐子凡
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