每年150万人(次)的流浪儿童居无定所、四处游走,20万的儿童失踪；高达79%的乞讨、流浪儿童都有被犯罪分子操控的经历；部分省区流落在内地的流浪儿童10年增加了10倍……种种揪心的数据和事实,彰显着我国目前流浪未成年人保护情况的严峻和危急。

严峻的现实也引起了政府和社会有识之士的重视。救助流浪未成年人成了政府、社会和每一个有责任感的公民的共识。2011年8月15日,国务院办公厅发布《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》(国办发〔2011〕39号),人们再次从中央政府的层面看到了国家的努力,也看到了在流浪未成年人救助问题上“政府主导、社会参与”,最终形成严密的保护网络的希望。就在国办意见发布四天之后,国务院便召开了“全国加强和改进流浪未成年人救助保护工作电视电话会议”,强调要充分认识做好流浪未成年人救助保护工作的重要性和紧迫性,推动流浪未成年人救助保护工作各项政策全面落实。

实事求是地讲,多年以来,各级政府部门在流浪未成年人保护上已经作出了不少努力。仅最近5年,民政部就先后发布了《关于加强流浪未成年人工作的意见》,制定了严谨科学的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》,又连同公安部等五部委发布了《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》,此前,19个部委还联合发布了《关于加强流浪未成年人工作的意见》,雷声不可谓不大。但为什么在19个部委的努力之下,车站、地铁、桥洞、废弃建筑甚至水泥管子中依然不乏流浪、乞讨的未成年人?为什么某省区流浪异地的未成年人10年能够增加10倍,而某些未成年人“流入、流出”的大省在救助管理站的建设上迄今甚至在地级市的层面上都未能全面覆盖?甚至一个吊诡的事实是,我国城市中每年究竟有多少流浪未成年人、他们的生活状况具体如何、违法犯罪率如何、流浪的具体原因分类等等,迄今尚无任何官方部门发布权威的调研报告,更无精确的具体数据。而没有这些数据,政府依据什么来作出决策,制定政策,开展流浪未成年人的保护工作,或者公众又如何监督政府工作的成绩和绩效?

首先,当然是由于流浪未成年人保护工作的困难和复杂。由于转型期的社会变动和浮躁、贫富分化和区域分化加剧,导致不少贫困地区未成年人失学；婚姻家庭的不稳定导致家庭结构变化,未成年子女失去健全的家庭和抚养、教育以及社会趋于复杂,不少在校学生厌学,接触社会闲散人员甚至违法犯罪分子；犯罪分子利用现行法律对未成年人在违法犯罪时处罚上的减轻或减免,迫使他们乞讨甚至盗窃、抢劫等,都是流浪未成年人问题严峻的原因。

而由于流浪未成年人救助是一个牵涉广泛、处理十分复杂的问题,因此就需要不少部门的配合与协调才能得到好的解决。根据官方的说法,至少牵涉到19个部委之多。那么,在问题复杂而困难、需要投入大量资源并且对部门利益并无太大好处的情况下,这些部门是不是会推诿扯皮,能不能和衷共济,真正做到配合良好、措施得力、执行有效,都是值得观察的。“三个和尚没水吃”,多部门齐抓共管能否真正解决流浪未成年人救助问题,人们自然有理由以审视的目光来看待。

其次,在制度设置已经相对完善,无法可依、权责不明的情况早已大为缓解之下,保护救助工作成效依然不够理想,原因显然出现在执行上。就各地区、各有关部门要切实加强对此项工作的领导,县级以上政府都要建立主管领导牵头、有关部门参加的工作协调机制而言,国家2003年已经提出一次,此次国办意见的再次强调,也显然表明了上次的机制并不完全尽如人意。机制再好,制度再完善,职责再明确,得不到好的执行,责任不能严格落实,也只能是实效不彰。一个很明显的例子是,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第23条明确规定,相关部门救助不力的,“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”但8年过去了,好像没有哪个部门、哪位官员被追究责任了?

因此,此次国办“意见”提出“建立和完善工作责任追究机制,对工作不力、未成年人流浪现象严重的地区,追究该地区相关领导的责任”,并具体从政府部门、居委会等基层组织、家庭、学校及社会各个层次和方面入手,形成合力,建立起保护救助网络,中央投入专项财政经费支持,还从技术手段上建设健全救助保护信息系统、公安人口管理信息系统、全国打拐DNA(脱氧核糖核酸)信息库,可以说都指向了救助工作的核心所在。但下一步如果要将流浪未成年人救助保护工作提上一个大的台阶,真正让人民满意,就必须动真格儿的。只有在科学制定考核指标、落实“领导责任”上不手软,在保护救助工作上强调执行看实效,这个问题才能得到更好的解决。当然,还要注意工作中的财政与行政资源的尽可能节约,讲求绩效。