《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）于2009年6月1日起正式施行，至今已两年。这部法律涵盖了“从农田到餐桌”的食品产业链条，规定了食品安全监管体制，对食品安全风险监管制度、食品安全标准制度予以全方位架构，对食品生产经营的要求予以细化和具体化。它力图通过调动不同利益主体的力量，引入现代化的监管工具，从制度设计上消减食品风险，保障公众身体健康和生命安全。

然而，两年间，中国先后发生“砒霜门”“金浩茶油”“瘦肉精”“染色馒头”“牛肉膏”“毒豆芽”等食品安全事件，印证了“徒法不足以自行”的箴言。

2011年，中国开展了“严厉打击食品非法添加和滥用食品添加剂专项整治行动”。这并非单一的整治行动。1997年修订颁布的《中华人民共和国刑法》第一百四十三条，规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪，第一百四十四条规定了生产、销售有毒、有害食品罪；2011年2月25日通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》，修改了食品安全犯罪的适用条件，降低了食品安全犯罪的侦查、调查举证的难度。

在民间，也有对食品安全违法犯罪者“严刑峻法杀无赦、倾家荡产一场空”的思路。重庆市公安局局长王立军在2011年全国“两会”期间领衔递交了议案，要求以严刑峻法惩治食品、药品领域的严重犯罪。

“专项整治”式的监管风暴，确有助于在特定时段内革除不同食品安全监管部门之间的壁垒，整合监管资源，对特定风险加以监管，短期内收效显著。但是，这也折射出日常工作中监管部门的不作为、协调机制的缺失及监管的无效率。

另一方面，专项整治是治标而非治本之策，不可能真正找到监管领域中违法现象滋生的根本原因。还会带来高昂的监管成本，有碍监管执法的统一与公平。过往经验证明，专项整治过后，违法现象还会“野火烧不尽，春风吹又生”，甚至出现反弹。

刑罚作为惩治犯罪的手段，是法律的最后一道防线，刑罚不能过于广泛地介入社会生活。应理性审视刑罚在食品安全监管中的功能与限度。考虑到行政权与司法权的分工、行政处罚与刑罚的分野，以及食品安全监管的专业性、技术性，食品违法行为的多样化、常态化，从理性配置监管资源、提高监管实效的角度出发，行政监管部门应成为公共秩序的首要维护者，而刑罚则是悬在食品生产经营者头上的“达摩克利斯之剑”，是备而少用、备而慎用的利器。

因此，针对目前食品安全监管体制的漏洞，探求制度化、常态化、长效性的监管举措，将日常监管和专项整治相结合，对食品安全监管将具有更深远的意义。

改变食品安全监管“碎片化”

当前食品安全监管体制的漏洞之一，即为食品安全监管的“碎片化”现象。

《食品安全法》设定了所谓“分段监管”体制。这包括：卫生部门负责食品安全综合协调职责；农业部门适用《中华人民共和国农产品质量安全法》，负责对食用的源于农业的初级产品（食用农产品）进行质量安全管理；质检部门、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

如此“碎片化”样态，在实践中产生了“有利争着管，无利没人管”的现象。近期沈阳“毒豆芽”事件中，工商、质监、农业部门对豆芽菜的监管权相互推诿，谁也不愿去接这“烫手的山芋”。

这种监管体制导致的后果就是同监管部门执法能力强弱不相同，监管信息不共享，监管权边界不清楚，不同部门监管决定不一致，重复监管与监管不作为同时并存。

应当修改《食品安全法》中管理体制的规定。或者，根据该法第一百零三条的规定，由国务院对食品安全监管体制进行调整。目的是尽量将食品安全监管权集中到某一监管部门，即使以后仍由多部门对食品安全进行监管，也应按照不同的食品品种来划分监管职能，而非按照“从田园到餐桌”的环节划分监管职能。

在法律和监管体制未能总体改动之前，应尽量通过法律解释的技艺，通过综合运用目的解释、文义解释、历史解释、社会学解释等方法，来对特定食品生产经营活动、特定类型食品的监管权归属加以解释。例如何为“食用农产品”？何为“食品流通”？何为“食品生产加工小作坊”和“食品摊贩”？从而明确监管权配置。

落实风险监管制度

当前食品安全监管体制的又一个漏洞，是对食品安全的风险缺乏有效监测。

食品安全风险监测是食品安全的重要基础性工作，其目的不在于针对某一个案，而是掌握较为全面的食品安全状况，同时，将监测与风险评估结果作为制定食品安全标准、确定检查对象和检查频率的科学依据。

在这一方面，应该承认，我们的制度还几乎是空白。因此，应在综合利用现有监测机构能力的基础上，建立覆盖全国各省、自治区、直辖市的国家食品安全风险监测网络；同时确保监测数据真实、准确、客观；继而，收集和汇总分析监测数据，实现相关监管部门之间对监测信息的交流与共享。

其实，《食品安全法》第二章，即为“食品安全风险监测和评估”。我们应该把该法条落到实处。通过引入风险监测和风险评估制度，削减和控制制约食品安全风险的内在和外在因素，实现监管的透明化与可问责性。

首先，要建立食品安全风险监测制度。《食品安全法》第十一条规定，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。食品安全风险监测是通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的监测数据及相关信息，并进行综合分析和及时通报的活动。

其次，强化食品安全风险评估制度。食品安全风险评估制度是世界贸易组织（WTO）和国际食品法典委员会（CAC）用于制定食品安全控制措施的科学手段，也是各国政府制定食品安全法规、标准和政策的主要技术依据。食品安全风险评估制度作为一种组织形式和程序装置，将相关的化学、毒理学、营养学和微生物学等专业知识加以整合，通过对数据的分析与推演，来评估食品安全风险，并将其作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

中国已于2009年12月8日成立了由医学、农业、食品、营养、毒理、质检、环境等方面42名专家组成的首届国家食品安全风险评估专家委员会。该委员会围绕食品中非法添加的苏丹红、啤酒中的甲醛、蒸馏水中杂醇油等进行了相应的食品安全风险评估。食品毒理学研究严重滞后于发达国家水平，这成为制约食品安全风险评估制度的技术瓶颈。此外，在制度、能力、人才、组织体系和技术体系等诸多方面，中国食品安全风险评估制度都与发达国家有较大差距，尚未真正成为制定食品安全标准、实施食品安全监督管理的依据。

在未来，应加强食品安全风险监测能力，建立资源共享的风险评估数据平台；加强各级食品安全风险评估机构建设，为风险评估提供信息和技术支持；应尽快掌握国际食品安全风险评估、风险管理和风险交流方法，颁布风险评估技术指南，从而为不同类型风险评估活动提供导引。

多种监管工具应并用

当前食品安全监管体制漏洞之三，是监管手段单一，且各自为战。

中国食品生产经营者的经济组织形态各异，不同违法行为的成因不同，表现形式不同，这决定了需要综合运用事前监管工具和事后监管工具，综合运用“命令-控制”型监管工具和激励性监管工具，来实现食品安全监管的目标。

《食品安全法》中，规定了食品生产经营许可、食品添加剂许可制度，为食品和食品添加剂的标签、说明书设定了强制性要求。此外，规定了食品安全风险警示制度、食品抽样检验制度、食品召回制度、食品生产经营者信用档案制度、行业禁入制度，设定了相关行政处罚，并对相关的民事赔偿责任和刑事责任加以规定。这些规定体现了这部法律在综合治理食品安全问题的制度化尝试。

《食品安全法》实施后，卫生部成立了第一届食品安全国家标准审评委员会。截至2010年底，已完成对90余项食品添加剂质量规格标准、特殊医学用途婴儿配方食品标准和乳糖等食品安全国家标准的清理整合工作。

在未来，应更加重视食品安全标准在食品安全监管中的“抓手”地位，合理设定中国食品安全国家标准水平，在维护公众健康权益和兼顾现有食品工业结构、食品科学水平之间寻找恰当的平衡点。鼓励企业设定严于国家标准、地方标准的企业标准；针对媒体关注的食品标准“内外有别”问题，努力参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果。

此外，应更重视新型监管工具在食品安全监管中的作用。通过监管工具的创新与组合，引导和改变食品生产经营领域行为主体的行为。例如，发布食品安全风险警示信息，导引消费者做出理性选择；依据对食品安全风险的评估结果，对高风险的食品生产经营活动增大检查与抽验频次；通过对食品生产经营者的信用体系建设、绩效考核和分类管理，促使其遵守法令的要求；通过给予食品生产经营者以资金补贴或其他经济激励，推动相应的技术进步和产业升级。