（注：本文为2013年4月1日在天则经济研究所“铁路改制：问题、展望与出路”研讨会上的发言，根据速记稿修改定稿）

刚才几位专家讲得很好，令人受益良多。我不是经济学家，也不是技术专家。因此，关于铁路改革，我只谈两个方面：一个是自己的感受，一个是作为法律从业者，从法律角度与大家交换一点看法。我谈五个问题。

一、如何认识改革

这是一个判断问题，也即要不要改的问题。在这个问题上争议不大，改革已成共识。多年来春运的一票难求与黄牛党内外勾结，近年来的动车事故与贪污腐败以及高铁 跨越式发展所带来的累累负债，都说明铁路需要改革。另外，还有一个偏远地区和贫穷居民的出行保障问题，比如铁路提速，如果我们仔细分析的话，会发现原铁道 部的提速有时候不是很诚实。虽然速度确实有所提高，但幅度并没有宣称的那么大，而是很多小站不停了。这就损害一些生活在小地方的人们的出行，给他们带来了 不便。现在高铁开通之后，很多普通线路列车要么减少车次，要么间隔时间增加，而高铁票价偏高，在一定程度上，农民工或者经济状况不好的人，出行就会受影 响。这在一定程度上，会加剧社会两极分化的鸿沟，在社会不满情绪已经积聚的情况下，有可能会增加社会不满。

但也不宜夸大问题。比如春运问 题，可能是中国特色。我前一阵子在台湾待了三个月，正好是春节，台铁和台湾高铁春节期间也同样很难买票，尤其是从台北到台南的票，同样一票难求，队伍排得 长长的，网络订票系统也几近瘫痪。中国人有春节家庭团聚的传统，这种短期临时性的人口大迁徙，肯定会给铁路、公路等交通运输带来冲击。

赵坚教授刚才说我们一条高铁都不应该建，因为客源不足，过于闲置，高速公路、高速铁路都晒太阳，与我个人的体验不符。这几年我高速公路常走，高铁也经常坐。感 觉很明显，2003年的时候高速公路比较好走，但最近几年几乎没法走了，不分平常和节假日，除少数路段外，大多堵得一塌糊涂。另外，高铁一等座平日上座率 的确不是很高，包括所谓商务舱，存在闲置问题。但是二等座上座率还是蛮高的，有时候也挺难买票。我经历过一次，从广州到长沙，通过自动售票机购买了一张高 铁票，没注意，结果打印之后发现是无座票，只好改签到下一班。而且中国不同于西方，不同于绝大多数国家。比如美国，我们人数是他的4倍，但面积与它相当。 美国的中西部可以荒废，现在好多美国中西部也的确荒废了，但我们不行，我们没有那么多地方，人们只能分散居住在祖国的各个地方，对交通的需求也比美国严 重。因此，无论是高速铁路还是高速公路，只要规划科学合理，作为基础设施，在我国肯定有兴建的必要。

二、正确认识高铁

改 革是 共识，关键是怎么改。改革不是否定，不是将以往的一切一笔抹杀。温州动车事故发生之后，我在纽约，发现美国的中国问题研究专家都非常关注。围绕动车事故发 生了太多不应该的事，有些很悲惨，有些很荒唐。《新世纪》周刊及财新网围绕动车事故做了很多深度报道，尤其对高铁发展中的腐败，做了深入细致的调查，非常 敬业和专业。动车事故不应该发生，贪污腐败也应该予以揭露，但反对动车事故不是反对动车发展。感觉后来风向就发生了变化，一些媒体从抨击动车事故、高铁腐 败，转到了否定中国的高铁建设上。这一点就令人不敢苟同了。

我们改革的目标是建设安全、高效、经济的中国铁路运输系统。这是根本目标。也正是为此目的，才需要政企分开。而政企怎么分开、分开到什么程度、在什么情况下分开，也都要服从于这个目标。而为了这个目标，也要求我们抛开成见、解放思想，多调研、多思考，一切从实际出发。

中国的高铁建设，尤其值得我们关注。高铁发展中的确暴露除了许多不应该发生的问题，有些令人扼腕叹息，有些令人拍案震怒。但一定要区分，反高铁腐败，不等于 反对高铁建设。我们在批评原铁道部某些官员贪污腐败的同时，也不能否定高铁建设所取得的巨大成就。我们应该采取两分法而非一元论。刚才赵坚教授和盛洪教授 主要是从高铁投入的成本与产出上来论证的，认为高铁投入大，但上座率不高，造成亏损。但实际上，从京沪高铁开通运营的情况来看，有报道说，短短一年，它就 显露了赢利的前景，甚至被认为是全球最具赢利前景的高铁。而如果以发展的眼光看问题，再过几年，国人就会形成中短程（800公里以内）出行坐高铁的习惯， 高铁运行状况肯定会大大改善。更何况，高铁所启动的内需同样令人期待。有报道认为，京沪高铁拉动了上万亿内需，提供了近60万就业岗位。从经济发展的角度 而言，高铁建设是有必要的。如果不只算经济账，将目光投向高铁的衍生效益，算一算政治账和社会账，我们可能会对高铁建设持有更积极的看法：

第一，高铁对于缓解铁路客运紧张，作用巨大。一方面，大量客运集中到高铁上，普通铁路线路就可以负载更多的货运，从而提高运力；另一方面，在春运、清明、五 一、十一、中秋节等出行高峰期，高铁的强大运力也能更好地解决人们的出行需要。实际上，我们会发现，这两年的春运情况已经比前些年有所改善。除了新型网络 和电话购票方式的采用外，高铁同样功不可没。

第二，国家能源布局。工业社会实际上 是化石能源社会，人类近几百年的发展主要是建立在燃烧煤 炭、石油和天然气等化石能源基础上的。但最迟在未来两三百年的时间里，这些能源都将面临耗竭问题。从当前来看，我们也面临对国外石油资源依存度过高的问 题。而高铁是免石油的运输工具，采用电力，水能、风能、太阳能，甚至核能均可发电，因此高铁的建设和运营，也应该被纳入到我国能源布局的大战略之中。它对 于降低我国对外的能源依存度，提高国家自主性和独立性以及低碳减排，意义重大。

第三，区域均衡发展。从历史上看，我国发展有一个政治重心自 西向北、经济重心自西（北）向东（南）发展的过程。最迟从北宋开始，区域发展不均衡就已突出，南北矛盾显现，到明朝中后期，南北矛盾更加突出。近代以来， 区域发展不均衡、不平衡的问题更加严重，甚至成为中国革命成功的一个因素。其中一个很重要的原因，就是交通问题。高铁建设能够很好地将全国连成一盘棋，在 更大程度上缩小东西南北的空间差距，使得人才和资源的流通更加便利，从而有利于全国各区域均衡发展。

第四，国家统一。我国是幅员辽阔、人口 众多的多民族统一国家。统一自古就是中华民族至高无上的铁律，但在国家积贫积弱时，也往往是难以解决的问题。而即将建成的四纵四横高速铁路网，既像是奔腾 不息的大动脉，将资源与人才在全国运送；也像是钢铁的臂膀，将祖国的各个部分拢抱在一起。高铁建设对于国家统一，意义深远。

除此之外，高铁 在拉动内需、带动就业等方面，也都做出了积极贡献。科学合理的高铁建设，将为中华民族的长远发展奠定坚实的基础设施基础。事实将证明，高铁很快就会成为经 济发展的重要驱动力。因此，我们可以裁撤铁道部，但不能裁撤国家发展的驱动力。铁路仍然需要建设，高铁仍然需要发展。

三、时机与步骤

在 改革成为共识之后，什么时候开始改，什么时候改什么，也即改革的时机与步骤，就必须考虑。铁道部裁撤已经走出了改革的第一步，尽管这一步很有限。但在这 个时候，令人担心的就是裁掉铁道部之后会不会导致几种令人不悦的后果 。第一种后果是政府敷衍民意。政府也许会说，“你看我改也改了，铁道部我也撤了，虽然它现在还有问题，可我尽职了”，这其实是以退为进，敷衍塞责。第二种 就是我们现在还处于需要建设铁路、建设基础设施的发展阶段，裁撤铁道部会不会妨碍国家铁路建设的发展。

但这不是阻碍改革的理由，而是提醒我 们改革必须注意节奏。虽然有值得担忧之处，仍然应该积极推进改革，只不过要分步骤、讲策略，不急于求成。就像发展党员，成熟一个，发展一个。铁路也是一 样，哪个方面成熟了，可以改了，就尽快改。因为铁路是一个很大的产业，是一个产业集群。现在有些不成熟、有争议的地方，比如网运要不要分离的问题，我们可 以再观察 、再研究，观望一阵。但是很多别的方面早就应该改了。比如说支线铁路，国家铁路干线作为大动脉，可能要中央去控制，但地方支线铁路为什么不能民营，为什么 不能开放？比如高铁技术的研发、新的铁道技术的研发，铁道的设计、建设，还有列车的生产设计，这些为什么不能开放呢？不一定能够全部开放，应该一步一个脚 印，积极稳妥地推进。简单来说，就是对于应该向市场开放的部分，成熟一个开放一个，坚决果断，不拖泥带水。

四、内资与外资

第四个问题，是在改革铁路体制时，如何处理内外资关系的问题。我不研究经济学，但是作为一个普通的公民，我们可能会有一个担心，就是在铁路市场开放之后，我 们还不是很强（或者说是大而不强）的铁路事业会不会被外资所操控。脆弱的中国铁路资本，会不会被国际资本联合剿杀。清末我国曾发生过“保路运动”，就是因 为国际资本控制试图控制中国铁路。在我们今天这个情况下，铁路市场引入民资没有问题，因为民间有大量资金投资不畅，没有很好的投资渠道，导致非法集资等严 重问题，甚至引发金融风险，铁路建设当然要开放民资进入。但在这种情况下，对于外资我们应该有一个什么的态度，哪些地方可以欢迎这些外来资本，要不要有一 些防范，就是一个值得慎重研究的问题。比如，经济学家、前美国花旗集团信用卡总公司副总裁谭伟东，最近在接受《中国经济周刊》采访时表示，铁路发展只能国 有，必须国营，市场化是最坏的制度选项。

谭伟东认为，中国高铁是中国过去10年来 经济发展的最大亮点。如果说中国航天是中国跨越式发展的第 一标志的话，那么，高铁可以称作第二标志。中国高铁正是中国铁路发展的优势所在，而高铁核心技术的彻底国产化还有改进余地。在他看来，中国高铁已经构成当 代国际最大的技术经济与产业安全博弈的制高点。高铁是真正的现代高科技的综合性国民经济大产业，只不过，其真实价值被现代美欧虚拟经济遮蔽了。高铁优势的 整体推进，传统铁路网的跨越式网络细化和补进，应该成为中国未来20年的经济增长极。这将可能与城镇化、工业信息化形成联动放大效应。因此，中国断然不可 自废武功，在恰恰需要高歌猛进的时候中了国际资本联手做空、搅局中国优势产业、优质资产的邪招。

谭伟东指出，在铁路改革的架构设计中， 如果认为可以保障政府控股，形成国有经济占优的局面，这无非是一种温水煮青蛙的迂回战术。一旦铁路产权平台放开，中国铁路的未来完全可能重现近代中国保路 运动时的悲剧，即基本陷入国际资本绞杀的悲惨境地。在未来20年，中国高铁应成为中国航天以后的最大的国家产业利器。应当在联动北斗和未来的四代网络平台 等信息高端产业上，形成中国航空航天、中国高铁、中国高端信息、中国军工、中国有色金属这五大国家强大产业集群。所以，他认为，市场绝不是万能的。在一切 鼓吹市场化、自由化、全球一体化背后的，实质上是国际资本猎手。国际银行家和大资本财团，只有在彻底私有化产权、完全资本项目自由化、完全市场化和交融自 由化下，其“全球化”才能如入无人之境般，对其看中的中国资产，先做空，再痛下杀手。

五、法律与规制

首先，对法律的作用 不能理想化。刚才几位教授都提到了铁路改革中法律的作用与角色，比如荣朝和教授认为，国外铁路改革不少是法律先行，用法律保证了铁路的改革，包括日本的、 韩国的、美国的法律做出了巨大的贡献。但在我看来，恐怕有点理想化了。说句不好听的话，法律有点“欺软怕硬”，因为它是固化社会关系和经济关系的，法律主 要是保守而非革命的，往往是在革命之后它才来维持既有的社会结构。也即是说，我们的产业发展好了，

法律才能够后续的跟进，这里面肯定有一个延迟和滞后。除非社会已经做出充分准备，否则以法律推行革命性的变化，可能导致更多的问题。

其次是规划问题，应该完善并落实规划法。我们现在缺乏民主的、科学的和遵守法律程序的规划。比如当年我们建三峡时实行了一次人大表决，虽然那个表决大家也不 是很满意。以后像这种重大的决策和规划，只要是投资或者社会影响达到了一定程度，都要按照规划法的要求办。规划法需要完善和调整，尤其是增强规划民主，比 如该开听证会的就要听证，该人大开会表决的就人大开会表决。改革的确应该形成法案来推动，但这点与我刚才讲法律难以引导改革不矛盾，因为只能在社会准备和 思想准备都非常成熟的时候才能出台法案。法律不能做实验品，如果用法律引导改革、法律朝令夕改的话那就没有确定性，从而使人们丧失可期待性，结果只能是无 所适从。但这和通过规划然后用法案进行改革是两码事。

第三是决策民主和问责问题。 一个是决策的民主和科学，一个是决策结果的问责。关键是问 责。决策导致重大损失要问责，决策不符合民主程序也要问责。而且问责不能只打到某些部门身上，甚至在实际上打到纳税人身上，而是要打到具体的责任者身上， 打到具体人的乌纱帽上。比如铁路腐败，除了刘志军以外，还有没有别的责任者？这都是需要调查研究的问题，问责一定要问到人才管用，问到部门是没有意义或者 是意义有限的。

第四是政府信息公开以及企业信息披露的问题。原铁道部裁撤之后，部分智能划给交通部国家铁路局，部分职能划给中国铁路总公司。前者是政府，因此就存在政府信息公开问题，而后者是公司，在符合法律规定的情况下，也存在企业信息披露的问题。必须保障人民群众的知情权和参与权。

第五是加强审计。国有企业的腐败有时候比政府还严重，比如中共中央这次提出八项规定和禁酒令，从某种程度上说，管住了不少政府官员。但是，对于大学、医院、 国有企业和研究机构等企事业单位，效果就不太好。国企和医院、学校等规模较大的事业单位，要么是经营性单位，要么有“创收”项目，手里有“活钱”，有“小 金库”，监管困难，因此可以在单位内部食堂上动脑筋，挖空心思让“食堂”变身、茅台酒“变脸”，安全过瘾好走账。而党政机关的经费全来自财政拨款，监管相 对较严，如果不与下属事业单位在一起的话，能够规模大到自设内部食堂的，除了中央部委和一级政府部门、公检法三机关外，还只是少数，所以某些干部大多到隐 秘会所去消费。令人担忧的是，根据媒体调查，这种化了妆和变了脸的公款消费有蔓延之势。刚成立的中国铁路总公司也是一样，有腐败的“潜质”。因此，一定要 有针对国企的监管和审计措施出来。更何况，类似于中国铁路总公司之内的国企，名为国企，实际上还能够动用某些公权力呢？更要加强监管和审计。

第六，也是最重要的一个问题，就是安全。我们进行铁路改革，不能改来改去把安全改没了。现有的数据表明，根据运量和事故比例来算，哪怕在全世界，中国铁路都 一直是最安全的。而改革之后，如果乱七八糟的事出来了，出了更多的安全事故，就得不偿失了，这比赔点钱还可怕。所以中国铁路，尤其是高铁以后的规划和运 营，的确需要政府、法学界、经济学界和铁路部门一起去努力，制定恰当的规制性规制，保障铁路运行安全。