摘 要 对于督促程序中的债务人异议，可以分两类情形区别对待。支付令申请受理要件是程序性要件，对这类要件的异议，法院应当依职权进行全面审查;支付令申请成立要件是实体性要件，对这类要件的异议，在督促程序中只需进行初步(表面合理性的)审查。尽管对后一种要件的审查相对宽松，但通过与普通程序的衔接，仍然可以达到控制债务人滥用异议权的效果。

　　关键词 督促程序 支付令异议 受理要件 成立要件

　　2012 年民事诉讼法修订的一个亮点是充实、强化了通过普通诉讼之外的其他程序解决纠纷的制度。除了引入调解协议确认程序和担保无权实现程序，立法者还对 1991 年民事诉讼法就已确认的督促程序作了重要修改。根据新增的民事诉讼法第 217 条，“人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外”。变化包括两个方面 ：首先，债务人异议并不自动导致督促程序终结，法院需要对异议进行审查，认为异议成立的，才会裁定终结督促程序;其次，督促程序终结后直接转入普通程序，申请人不需要另行起诉。这两点变化互相关联，其中尤以债务人异议的审查较难把握。本文结合民事诉讼法第 217条的立法目的、它与相关法条的逻辑关系，对这一修改进行解释，以期有助于法院对新法的理解和适用。

一、民事诉讼法第217条的立法目的

　　对中国法而言，督促程序的设立是一种法律移植。在该制度的母国——比如德国、法国和日本，督促程序在迅速实现无实体争议的债权方面发挥了巨大作用。一方面，适用督促程序的案件达到法院依普通程序审理案件的两到三倍 ;另一方面，债务人提出异议的比例极小，通常不到 10%。①而在我国，无论理论界还是实务界，关于督促程序都有一个共同的评价，那就是，该程序远没有发挥出它应有的作用。按照旧法，一旦债务人提出异议，督促程序立刻中止，这时债权人唯一能做的就是另行起诉。由于债务人多数时候都会提出异议，对于终归要提起诉讼的债权人来说，提出支付令申请无异于在普通程序之前增加了一个额外环节，而这个环节的全部成本由其本人负担。于是，不提出支付令申请成为更符合理性的选择，督促程序被冷落也就不足为奇。

　　民事诉讼法第 217 条的引入就是为了改变上述状况。立法者希望，增加异议审查程序将促使被申请人更加谨慎地提出异议，从而有利于降低异议率，提高督促程序的结案率。通过督促程序与普通程序的衔接，则有望降低债权人实现权利的成本，提高债权人利用督促程序实现到期债权的积极性。在对民事诉讼法第217 条进行解释时，应尽量选择有利于上述目的实现解释方案。

二、债务人异议的范围

　　在立法技术上，民事诉讼法“督促程序”一章是一个完整的体系。按照时间顺序，四个法条依次规定了申请支付令的申请(第 214 条)，支付令申请的受理(第 215 条)，对支付令申请的审查、支付令的发出和执行(第 216 条)，以及对异议的审查和支付令失效后的程序处置(第 217 条)。在这四个法条构成的体系中，第 214 条处于一种基础性的位置。它不仅确立了法院决定是否受理债权人支付令申请的条件，还部分包含了法院决定是否发出支付令的条件。根据第 214 条，申请支付令需要具备以下条件 ：

　　1. 债权人、债务人合法。债权人只能针对与其存在债权债务关系的人申请支付令，而不能针对债务人之外的其他人申请支付令。

　　2. 申请内容合法。债权人只能针对金钱和有价证券的给付申请支付令，不能针对其他债务申请支付令。

　　3. 法院有管辖权。债权人的支付令申请，只能向对债权债务关系有管辖权的基层人民法院提起。

　　4. 支付令能够送达。债权人申请支付令的目的在于迅速快捷的实现生效债权，因此，支付令能够送达债务人就显得非常重要。同时，也只有支付令能够实际送达，才能保证债务人及时行使异议权。出于这种考虑，这里的“能够送达”应该理解为通过普通的送达方式能够送达，而不包括公告送达。

　　5. 债权人与债务人没有其他债务纠纷。如果存在其他债务纠纷，就有可能存在抵销权，这种情况下，单独就一个债务关系发布支付令并不符合纠纷解决的效率要求，而且容易引起后续的争议。

　　应该看到，这 5个要件的性质是不同的。第 1-4个要件涉及支付令申请的程序合法性，应当定位为支付令申请的受理要件。对这几个要件，法院在受理阶段就应当依职权查明。这种审查仅限于形式审查，也就是说，只要申请人在申请书中写明相关内容，并且提供了必要的证明材料，就应当受理申请。第 5个要件涉及债权人与债务人之间的实体法律关系，已经很难归入支付令申请的受理要件。因为，从性质上，该要件指向的是衡量支付令申请应否成立的内在标准——当事人之间是否存在实体性争议 ;并且，在立案阶段审查该要件也不现实。因此，将要件 5 界定为支付令申请的成立要件看上去更为适宜。当然，支付令申请获得批准，还必须符合民事诉讼法第 216 条的要求，即“经审查债权人提供的事实、证据”，“债权债务关系明确、合法”。根据督促程序的一般原理和最高法院之前的司法解释，所谓“债权债务关系明确、合法”主要是指 ：

　　6. 债权债务关系限于当事人约定的范围。如果债权人的申请超出了当事人之间的约定，自然无法获得批准。比如，“付金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券的证明文件没有约定逾期给付利息或者违约金、赔偿金，债权人坚持要求给付利息或者违约金、赔偿金”的，②就属于申请超出了当事人约定的情形。

　　7. 债权人申请支付令的债权已经到期。未到期的债权无法成为执行的内容，自然也不存在申请支付令的可能。

　　8. 债权人申请支付令的债权债务关系受法律保护。必如，“债权人要求给付的金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券属于违法所得”的，③就不能批准发出支付令。上述要件 5-8 是法院审查决定申请是否成立的标准，也是被申请人可能提出异议的内容。另外，在实践中，债务人对申请受理要件中的 1-3 提出异议也是完全可能的。④考虑到在我国法院目前的职能分工中，审判庭对当事人就案件受理要件提出的异议并不发回立案庭，这些异议实际上也要由审理支付令申请的法官审查。

三、债务人异议的审查方式

　　根据旧法，只要债务人提出异议，支付令就立即失效。其法理依据在于：适用督促程序的前提是当事人之间不存在实体性争议，而一旦异议提出，就意味着当事人之间存在这类争议。立法者设置督促程序的目的在于简便、快捷地实现无争议债权，因此并不是处理这类争议的适当场合。新法要求法院对被申请人的异议进行审查，认为异议成立的，裁定终结督促程序。如果前述原理是公认的和恰当的，那么，对新规定又该如何理解和适用?

　　笔者认为，在中国目前的司法体制中，对异议完全不予审查是错误的。因为，有些异议并不涉及债权人、债务人之间的实体争议。比如上述第 1、2、3 项要件，本身就属于程序性要件，法官完全可以通过简单的职权审查获知异议是否成立。对涉及这几项要件的异议进行审查不需要大量的证据调查，因此并不违背督促程序的理念，也不会改变督促程序的结构。

　　第 5-8 项要件则另当别论。这几个要件都涉及当事人之间的债权债务关系，债务人就这几个要件提出异议，意味着当事人之间确实存在实体争议。不应对这几种异议的真伪进行实质性审查，那意味着要启动证据调查程序，而这是普通程序才该有的内容。从这个意义上，有法官认为对异议的审查应当包括形式和实体，包括理由和证据，⑤可能存在一定的误导性。

　　但这并不意味着，民事诉讼法第 217 条对实体性异议就不适用了。关键是如何理解这里的“审查”。笔者认为，如果我们将审查限定于“确认债务人的异议是否构成实体性争议”，而不是“确认”异议提出的实体性争议是否成立”，那么对实体性异议进行审查是完全可行的。比如，在对第 5 项要件的异议中，债务人不能只声明其与债权人存在其他债权债务关系，除此之外，他还要具体说明债权债务关系成立和生效的事实 ;对其他 3 项要件的异议中，债务人也都要主张相应的事实，而不能仅限于声明支付令涉及债务不符合这几项要件的要求。换言之，债务人应就其异议主张相应的理由事实。至于是否需要提供证明材料，笔者认为应当区别对待。如果债务人的书面异议中提到相关的证明材料——比如借据、合同等等，可以要求其提供 ;如果债务人只是对支付令申请所依据的基础事实提出反驳或者质疑，则不必要求其提供证明材料。归根结底，这里的审查只是为了确定是否存在实体性争议，而不是为了就该争议得出一个终局性结论。

　　可见，不妨将债务人异议划分为两类，一是对支付令申请受理要件的异议，一类是对支付令申请成立要件的异议。申请受理要件是程序性要件，对这类要件的异议，法院应当依职权进行全面审查 ;申请成立要件是实体性要件，对这类要件的异议，在督促程序中只需进行初步(表面合理性的)审查。两类要件的性质不同，处理结果也应有所区别。对申请受理要件(要件1-3)的异议，如果认为成立，直接裁定驳回申请即可。因为，如果这些要件不成立，案件理论上连进入督促程序的资格都没有。没有这种资格，自然也就失去了直接转入普通程序所需的前提。⑥对于涉及申请成立要件的异议，如果认为成立，则应转入普通程序审理。

四、与普通程序衔接的意义

　　可能会有同仁认为，以上述标准审查债务人的实体性异议未免过于宽宥，可能无法杜绝异议被滥用，从而有违此次法律修订的目的。笔者并不这么认为。

　　首先，不能为了抵制债务人滥用异议而放弃对督促程序的基本理念的追随。如果对债务人的实体性异议进行过度审查，将会导致督促程序不合理膨胀，甚至与普通程序形成重叠，以至于完全违背立法者设置督促程序的初衷。

　　其次，对实体性争议的审查尽管只是表面审查，但通过与民事诉讼法第 217 条第 2 款的配合，仍然可以达到控制债务人滥用异议权的效果。一个关键点是：在异议成立即转入普通程序的制度下，无论债权人的申请还是债务人的异议，都应当成为后续普通诉讼中继续使用的诉讼材料。对这些材料，当事人可以撤回，可以补正，但不能随意变更，更不能作出自相矛盾的陈述。这是民事诉讼法第 9 条规定的诚实信用原则的内在要求，也是新法规定程序衔接的意义所在。由于书面异议中提出的事实和理由要在后续诉讼中继续使用，那种“有枣没枣打三竿”的异议就不大可能继续出现。如此一来，不必突破督促程序一般原理(对债务人异议进行实质审查)，一样可以保证此次督促程序改革的目的实现。

【注释】

　 ① 参见章武生 ：《督促程序的改革与完善》，载《法学研究》2002 年第 2 期。

　　② 最高法院关于适用督促程序若干问题的规定》第 5 条第 2 款。

　　③ 《最高法院关于适用督促程序若干问题的规定》第 5 条第 3 款。

　　④ 第 4 个要件(支付令无法送达)已经因为被申请人的出现而不能再成为异议的内容。

　　⑤ 参见河北省高级人民法院研究室 ：《督促程序适用中的问题及对策探讨》，载《法律适用》2000 年第 5 期 ;李德义：《对督促程序中支付令异议权的滥用及对策的探讨》，载《法制与经济》2012 年第 3 期。

　　⑥ 相反，如果这类案件也直接转入普通程序，将会给后续的普通程序带来尴尬。