在以“莫干山精神”为主题的“1984莫干山会议”代表对话环节中,北京大学法学院教授凌斌提问发声,提出挂牌讨论农地改革问题。包括王小鲁、黄江南在内的“1984莫干山会议”代表们欣然让台,鼓励青年人参与改革讨论。凌斌全程参与组织的农村土地改革为主题的“土地制度改革与新型城镇化”讨论组,因讨论内容为改革重点、争论激烈,成为莫干山上最热闹的青年圆桌论坛。
经济观察报:关于农村土地流转的问题,学界争议很大,您此次是带着什么观点参加莫干山会议的?
凌斌:现在激烈争论的两派观点,一派以周其仁老师为代表,强调土地归农,涨价归农,可以称之为“私权派”;另一派以华生老师为代表,强调土地归公,涨价归公,可以称为“公权派”。而这两种观点我都不赞成,我属于“中间派”,主张“中间道路”,发挥政府和集体的作用,居间谈判、统筹协调,实现土地间接入市,在企业、农民、集体和政府之间分享增值收益。
三十年来的地方实验,在保持农村集体土地所有制不变的前提下,宅基地使用权和农用地承包经营权都在流转,范围和方式多种多样。这是农村土地流转积累的重要经验,应该继承和发展。同时,可以通过缩小地方政府行政强征的范围,弱化政府在土地流转中的谈判权,提高农民和集体在增值分配中的比例。
经济观察报:新型城镇进程中,人的城镇化和地的城镇化密不可分,在您看来农村土地改革和城镇化之间应该是什么样的关系?
凌斌:以工业化为基础的城镇化,才能解决农民就业问题,保障了就业,农民才能在城市安定下来,最终转变为市民。不是给了农民市民身份就完结了,这只是万里长征的第一步,随后需要大量的财政支持。城镇化的财政基础不仅来自工业和服务业的利润,也要从农村土地和农民工劳动力这两个生产要素的有效利用中获得。过去是土地城镇化快于人口城镇化,现在不要走向另一个极端,脱离开土地城镇化孤立地推进人口城镇化。如果农民脱离了农业又无法在城市充分就业,这对整个国家都来说就将是一个危机。
经济观察报:那么农民进城后在农村的土地怎么办?
凌斌:在确保进城农民获得完整的福利保障和经济补偿的前提下,赎买农民在农村拥有的土地权利,收归集体,再由集体集约化利用,包括进一步流转。新型城镇化的历史进程,好比长江,农村集体好比长江边的湖泊,只有长江水道疏通了,足以容纳百年洪峰,才可以围湖造田,只有城镇化大体完成,才可以全面改变农村集体土地所有制。
经济观察报:在推动农村土地流转方面,您给的建议是什么?
凌斌:很重要的一点是完善治理体系和强化治理能力。土地从规划到流转,有一个庞大复杂的治理体系,特别是乡村两级基层组织在其中发挥着基础性作用。可以看到,较成功的试点模式无一例外都要依靠乡村两级政府。另一方面,凡是土地流转中出现了恶性事件的地方,都是基层政权出了问题,特别是乡村两级基层组织的涣散和腐败。其中的重要原因,是1998年农村基层自治改革,一定程度上切断了基层政府和农村的联系,又没有很好地解决基层治理问题。
经济观察报:您所在的“城镇化”讨论小组花了一天的时间逐条讨论三中全会《决定》中的内容,为什么采取这样的讨论方式?莫干山上经历了两天两晚的讨论,就讨论的主题来说,在哪些方面已基本达成共识?哪些方面仍分歧较大?
凌斌:《决定》其实给出了一个很好的方向,获得了多数共识。一方面不触动农村集体土地所有制,另一方面,对于农民拥有的他物权,即宅基地使用权、农村土地承包经营权等,增加土地流转方式,扩大流转范围。《决定》提到了包括集体经营性建设用地、宅基地、承包地在内的土地权利的多种流转方式,比如租赁、入股、抵押、担保。“流转”是一个特别典型的中国概念,它涵盖的范围很广,征收、交易、租赁、入股都属于流转。这就给了各地一个特别大的空间。但买卖会产生所有权的转移,就会改变现有土地制度,因此必须慎之又慎。中国的土地制度改革和新型城镇化,一方面要划定底线,另一方面仍然必须试点探索。