【内容摘要】机动车限行措施在北京市已有十余年的实践历史，可在理论上，将已有实践归类为高排放水平机动车常态化环保限行、重大活动期间不区分排放水平的单双号临时轮流限行和高排放车辆常态化限行结合低排放车辆每周工作日高峰时段轮号限行一天三种。就是否具有环保唯一目的性、是否以在用车污染物排放水平区分为基础、限行措施的空间和时间范围、对机动车尤其是低排放水平机动车车主财产所有权的限制程度等方面，这三种措施具有明显的区别。北京市热议中的机动车单双号常态化限行措施应属于非以在用车大气污染物排放水平区别为基础的措施，是以提高道路通行效率的方式间接降低机动车低速行驶或怠速期间对大气环境影响的一种行政管制措施，折射出行政机关“命令控制”的传统环境行政管理思维根深蒂固。须将机动车环保限行措施纳入以“政府——企业——公众（社会）”互动框架为核心的新型环境法之中，以多元治理克服单一命令控制之不足。《大气污染防治法》未来应在实现向第二代环境法转型升级的前提下规范之。

【关键词】 大气污染 机动车限行第二代环境法 多元治理

2003年以来，北京市曾对在用机动车采取过高排放车辆常态化环保限行、重大活动期间不区分排放水平的单双号临时轮流限行和高排放车辆常态化限行结合低排放车辆每周工作日高峰时段轮号限行一天的措施。2014年11月26日，“北京市常务副市长李士祥在人民日报社举办的京津冀协同发展论坛上透露，北京市将对单双号限行常态化意见进行论证”。[i]北京市的环保措施无疑具有风向标的意义。仅凭包括星期六日在内的常态化的单双号限行之行政管制措施恐难依法解决当下复杂的城市大气污染“通病”。有必要对各类以环保名义采取的机动车限行措施进行历史和法律依据的梳理分析，归纳比较各自的特点，以期摆脱行政机关惟命令控制有效论习惯思维的束缚，让2014年12月全国人大常委会已启动修订审议的《大气污染防治法》未来能在实现向第二代环境法转型升级的前提下规范之。

一、针对高排放车辆的常态化环保限行措施

机动车限行的环保措施最早缘于北京市实施的在用车环保标志管理制度。1998年11月18日，北京市环保局等7部门联合颁布了《关于贯彻执行北京市<轻型汽车排气污染物排放标准>的通知》(京环保气字[1998]503号)，规定自1999年1月1日起，市环保局负责对销往北京的各类车型污染排放情况进行审核，凡符合北京市地方强制性标准《轻型汽车排气污染物排放标准》(DB11/105—1998)的，由市环保局核发机动车污染物排放合格证。自此，在用车环保标志制度登上历史舞台，区分机动车的排污水平，对低排放车辆粘贴绿色环保标志，对高排放车辆粘贴黄色环保标志。

基于在用车环保标志制度，北京市逐步对高排放车辆（以下简称“黄标车”）采取部分道路限行的措施，以促进了高排放车辆的更新淘汰，保护空气质量。2003年7月28日，北京市公安局和北京市环保局联合发布的《关于对19座以下高排放载客汽车采取限行措施的通告》（北京市公安局通告2003年第15号，以下简称“19座通告”）要求，自2003年9月1日起，北京市牌证或领有外省市牌证长期驻京的19座（含）以下未取得绿色环保标志的载客汽车，于8时至19时，禁止在建国门桥至复兴门桥、东四十条桥至官园桥、广渠门桥至广安门桥（不含桥区）通行；自2003年11月1日起，8时至19时，限行范围扩大至二环路（含主辅路）以内所有道路。

上述《19座通告》虽载明其乃依据《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》（以下简称“北京市大气法实施办法”）和《北京市道路交通管理规定》而制定。但笔者认为，事实上，仅《北京市大气法实施办法》[ii]第8条第三款“在大气环境质量达标以前，市人民政府可以采取更加严格的措施，重点对燃煤产生的污染、机动车排放污染和尘污染进行防治”和第24条“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”的规定可以视为法律依据。而《北京市道路交通管理规定》仅仅规定了一般性的交通管制措施，而非环保交通管制措施。[iii]

进一步分析而言，前述《北京市大气法实施办法》第8条第三款和第24条可以视为对《大气污染防治法》（以下简称“大气法”）2000年修订新增的第17条第三款的细化。《大气法》第17条第三款规定，“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划”。而根据《大气法》第17条第二款的规定，“直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市”，故作为大气污染防治重点城市的北京市可以有条件的采取更加严格的大气环保措施。

《立法法》第89条第（二）项规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”，因此，依据立法程序推理，《北京市大气法实施办法》须同时提交全国人大常委会和国务院备案，截至该办法于2014年废止，笔者尚未听说立法备案机关提出该办法第8条第三款和第24条与《大气法》第17条第三款冲突的说法。结合对相关法条文义的综合分析，《北京市大气法实施办法》所规定的“在北京市大气环境质量达标前”，“市政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”，可以归类于《大气法》第17条第三款已原则规定的“更加严格的措施”。但《大气法》对该类措施的设定规定了严格的规则，即要么有“国务院的授权”，要么以“国务院的规定”为依据，至少二者符合其一。但据笔者了解，国务院尚未制定细化《大气法》第17条第三款所提及的“更加严格的措施”的具体类型、适用条件、适用程序等“规定”。而《北京市大气法实施办法》所规定的上述限行措施是否获得了国务院的授权，则有待进一步核实，笔者尚无法获得相关公开文献据以分析。

而国务院备案未提出异议的结果是否可以视为《大气法》第17条第三款所规定的“授权”？笔者认为，这两者不能等同。并且，假使该地方法规的上述两款规定获得了国务院的授权，也必须深究国务院的该项具体授权的内容是否包括，或者该授权是否可以在实践中被延伸理解为北京市政府可再行批准其公安交管和环保职能部门以规范性文件的方式具体规定该种“更加严格”的机动车限行措施的具体适用车辆种类、具体限行区域范围和具体限行时段。但无论该种假设存在的国务院授权的内容是否已涵盖或可以延伸解释，都必须保证这些具体的限行措施符合《大气法》第17条第三款所规定的限期实现大气质量达标之目的，且手段不会超过实现目的所必须的限度范围。事实上，这一狭义的合上位法授权目的性的质疑始终将困扰着北京市地方法规的立法者和执法者，有待未来《大气法》修订时解决。

此后，这种环境限行措施的范围不断扩大，排放标准不断严格。2008年9月28日的《北京市人民政府关于发布本市第十五阶段控制大气污染措施的通告》（京政发〔2008〕38号）规定，“从2009年1月1日起，除保障城市生产生活和运行的车辆外，运输渣土等各类黄标车全天禁止在五环路以内道路（含五环路）行驶。从2009年10月1日起，黄标车禁止在六环路以内道路（含六环路）行驶。”

2014年3月25日，北京市交通委员会、北京市环境保护局、北京市公安局公安交通管理局联合发布的《关于对部分机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》[iv]则进一步严格规定，“对于本市核发号牌的机动车”，“达不到国Ⅰ标准的汽油车和达不到国Ⅲ标准的柴油车，[v]全天禁止进入六环路（含）以内道路和远郊区县城关镇主要道路通行”；除通告列明的例外情形，“对于外省、区、市黄标车，不予办理进京通行证件，全天禁止进入本市六环路（含）以内道路和远郊区县城关镇主要道路行驶；自2015年1月1日起，禁止进入本市行政区域内道路行驶”。笔者认为，除了前述《大气法》第17条第三款外，该措施的直接地方法规依据还包括《北京市大气污染防治条例》[vi]第75条第二款的规定，即“环境保护行政主管部门可以根据大气环境质量状况，划定禁止高排放非道路移动机械使用的区域”。此外，该通告还规定 “对于机动车违反本通告规定进入禁行区域道路行驶的，认定为‘违反禁令标志指示行驶’的违法行为，依法处罚”。[vii]

总结而言，针对高排放车辆的常态化环保限行措施具有如下特征：其一，以控制大气环境质量未达标的特定区域的机动车污染物排放为核心目的；其二，以在用车环保标志制度为基础，适用范围仅限于高排放车辆；其三，为了实现环保目的，逐步对高排放车辆实行全天候的限行；其四，对低排放在用车的使用权未产生限制。

二、重大活动期间单双号限行的临时措施

2008年6月19日发布的《北京市人民政府关于2008年北京奥运会残奥会期间对外省区市进京机动车采取临时交通管理措施的通告》（京政发[2008]28号）规定：从2008年7月20日0时至9月20日24时，对北京市机动车及外省区市进京机动车需按号牌尾号分单双号上路行驶；除通告列明的例外情形，7月1日0时至9月20日24时，进京的外省、区、市的汽油车须符合国Ⅱ及其以上排放标准、柴油车须符合国Ⅲ及其以上排放标准；除通告列明的例外情形，还禁止货运机动车、拖拉机、低速载货汽车、三轮汽车、摩托车及危险化学品（含剧毒化学品）运输车辆在北京市行政区域内道路行驶。

上述文件的直接法律依据为前述《北京市大气法实施办法》和《北京市人民代表大会常务委员会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》[viii]。但显然，对北京本地机动车的限行措施并非基于其污染物排放水平的区分，所有低排放在用车的行驶同样受到限制，其措施目的已部分“溢出”大气环境保护之目的。

就此类限行措施的环保效益，研究者已运用多种方法进行了评价，但不少研究认为该类措施对于大气环境质量改善的影响并不显著。如汪婷等的研究表明“交通限行措施不能使街道中大气Ｏ₃浓度下降。”[ix]曹静等认为，“北京在2008年奥运会之后采取的限行政策对空气污染指数（API）、可吸入颗粒物（PM₁₀）、二氧化氮（NO₂）和二氧化硫（SO₂）等空气质量指标的影响，虽然传统的OLS回归显示限行政策有很强的效果，当采用断点回归的方法解决其内生性问题后，限行政策尤其是‘尾号限行’对空气质量的影响甚微。”[x]

此外，还有学者质疑机动车限行措施的经济效益。如，赵峰侠等通过估算闲置资本的方式，估计限行政策造成的直接经济损失为84亿元/年，而限行政策带来的环境收益仅为0.57亿元/年，认为实施限行政策的代价过于高昂。[xi]

此类限行措施于今年亚太经济合作组织会议(APEC)期间被再次使用，但此次采用了高排放车量全天限行结合低排放车辆不区分节假日单双号轮流限行的综合措施。2014年10月9日，北京市人民政府的《关于2014年亚太经济合作组织会议期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》（京政发[2014]33号）要求，在2014年11月3日至11月12日期间，黄标车“全天禁止在本市行政区域内道路行驶”；同时，除通告列明的例外情形，“每天3时至24时，本市核发号牌机动车在本市行政区域内道路按车牌尾号实行单号单日、双号双日行驶”。

虽然上述APEC限行通告载明其法律依据为《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》和《北京市大气污染防治条例》。但笔者认为，可能的法律依据应为《国道路交通安全法》（2011年修正）第39条有关大型群众性活动的交通限制措施的规定，但显然该条规定并非出于环保的目的。而《北京市大气污染防治条例》第72条的规定则属于环境法依据，该条规定授权“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”，但该条规定似乎应主要适用于黄标车限行措施，其是否包含类似APEC期间所采用的非以环保为唯一目的之临时性限行措施？有待立法者释明。

笔者认为，重大活动期间单双号限行的临时措施具有如下特征：其一，并非以控制大气环境质量未达标的特定区域的机动车大气污染物排放为唯一目的，例如，2008年奥运限行通告明文宣示其目的为保障赛会期间“交通正常运行和空气质量良好”[xii]；其二，适用范围不限于高排放车辆；其三，被限行低排放车辆并非全天候受限行的情形，表明其乃通过提高通行效率间接实现大气环境质量的改善，如APEC期间非黄标车被限行日仅“每天3时至24时”出行受限；其四，对低排放在用车的使用权产生一定的限制。

三、每周工作日高峰时段限行一天的常态化措施

按尾号每周工作日高峰时段限行一天的常态化措施是北京2008年奥运限行措施调整后的延续。2008年9月28日发布的《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》（京政发〔2008〕39号）要求，除通告列明的例外情形，“根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》有关规定，2008年10月11日至2009年4月10日”，“本市其他机动车(含已办理长期市区通行证的外省、区、市进京机动车)试行按车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除外)，限行范围为五环路以内道路(含五环路)，限行时间为6时至21时。停驶的机动车减征1个月养路费和车船税”。2009年4月6日，又以《北京市人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》（京政发[2009]8号）将这一每周限行一天的措施常态化延续一年。之后，北京市人民政府以类似的方式在五环路以内延续这一措施，只是将高峰时段调整为7时至20时。[xiii]分析可知，最近一次发布的延续限行措施通告的地方法规依据也应为前述《北京市大气污染防治条例》第72条。

笔者认为，每周常态化限行一天措施具有如下特征：其一，并非以大气环境保护为唯一直接目的，且措施目的并非一贯而终，从初始的“节能减排”、“减少机动车尾气排放对空气质量的影响”和“保持交通基本顺畅”[xiv]，调整为后期的“节能减排”、巩固“交通管理措施成效”、“发展公共交通”、加快建设“人文北京、科技北京、绿色北京”[xv]，直到2012年又重新以有效降低汽车污染物排放和确保首都交通通畅为目的[xvi]。其二，其适用范围不限于高排放车辆；其三，限行措施与针对高排放车辆的常态化环保限行措施并行，且低排放车辆仅工作日高峰时段受限行，表明其侧重于提高道路通行效率，并以此间接减少机动车低速行驶和怠速期间对大气环境的影响；其四，对低排放在用车的使用权产生常态化的一定程度的限制。

四、融入多元治理模式中的机动车法治化限行措施

仅从环境法角度分析，前述北京市拟议中的机动车单双号常态化限行措施的性质应属于非以在用车大气污染物排放水平区别为基础的措施，是以提高道路通行效率的方式间接降低机动车低速行驶或怠速期间对大气环境影响的一种行政管制措施。这种间接以环保为目的交通管制措施并非纯粹的环境法工具，但也“饱含”着“命令控制型”这种传统环境行政管理的思维。

笔者认为，单一的单双号常态化限行措施具有第一代环境法[xvii]的固有局限性。1936年，美国制定了《公共汽车尾气控制法》，其中主要的环境管理工具便是命令控制措施。“在欧洲，20世纪60年代的环境立法主要是采取行政控制的方法对污染物排放进行管制”。[xviii]“第一代环境法主要采取行政管制手段来保护环境。这种法律手段的特征是强调行政命令和政府控制，主要表现为标准、许可等形式。实践证明，行政管制手段虽然短期内有效地防止了环境污染和破坏的进一步恶化，但是存在着明显不足，比如，行政管制手段缺乏灵活性，通过行政管制手段推行环境保护措施的成本或者达标成本远远高于人们预期的水平，强制性统一排污标准和技术标准还会阻碍污染防治技术的进步，影响污染治理水平的提高。此外，行政管制手段对政府收集和掌握信息的要求较高，信息的不足或扭曲常常使国家标准脱离现实，缺乏科学性。”[xix]

笔者主张，2014年《环境保护法》的修订通过，已经开启了我国向第二代环境法转型升级的征程，我国须逐步建立以“政府——企业——公众（社会）”互动为框架的新型环境法，[xx]这应是一种能以“多元治理”克服“单一命令控制”不足的第二代环境法。[xxi]新《环境保护法》第6条可以被视为对多元主体互动的第二代环境法基本架构的“准总纲”，该条规定分款简要阐明了政府、企业、公民在我国环境保护中的基本义务。[xxii]

事实上，对于北京市大气环境问题的法治化解决，多元治理的思维方式，更符合大气污染成因的科学分析。 “2014年4月16日，北京正式发布了PM_2.5来源解析报告，其中，区域传输贡献约占28%-36%，本地污染贡献中，机动车、燃煤、工业生产和扬尘分别占了31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装等其他排放约占PM2.5的14.1%。”[xxiii]折算后便可知，本地机动车对北京市大气灰霾污染的实际贡献率约为20%。那剩余的80%左右的污染源的有效和最大程度削减是否应作为政府采用对民用机动车常态化限行的前提？政府应首先运用新《环境保护法》所创立的“区域联防联控”（第20条）[xxiv]、“绿色采购、绿色消费”（第36条）、“环境保护税”（第43条）、“环境违法企业社会诚信黑名单”（第54条第三款）、“企业环境信息强制公开”（第55条）等诸多体现第二代环境法多元治理、经济引导特征的新制度，对区域传输的和本地产生的燃煤、工业生产、扬尘等污染源进行有效治理。

假定针对上述其他80%非本地机动车来源的污染源的依法多元化严格治理仍不凑效，必须采用机动车限行措施，则也须先严格执行对高排放车辆的不区分注册地的限制，并应同步穷尽其他交通通畅保障措施，如严格打击非法占道经营停车场和违章停车。无论如何，机动车单双号常态化限行措施应是最后的选项，[xxv]且须融入多元治理的整体环保措施之中，切不可单兵突进。未来宜通过细化现行《大气污染防治法》第17条第三款的规定规范这一措施的使用。[xxvi]

2014年11月30日国务院提请全国人大常委会审议的《大气污染防治法》修订草案稿[xxvii]（以下简称“提请审议稿”）拟将现行法第17条第三款修改为：“未达到国家大气环境质量标准的人民政府应当根据国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，编制大气环境质量限期达标规划，采取更加严格的措施，按期达到大气环境质量标准。”（第11条第一款）同时建议新增第45条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”还建议将现行法第20条第二款修改完善为第72条，该条第一款被设计为：“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制或者禁止部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑拆除施工、停止露天烧烤、组织开展人工影响天气作业、停止幼儿园和学校组织的户外体育活动等应急措施。”[xxviii]

笔者认为，较之此前国务院法制办征求意见稿，该提请审议稿的设计方案增加了对空气质量不达标城市人民政府采取更加严格措施的明文法律授权；[xxix]就机动车限行、禁行措施实施主体的授权，其行政级别提高至省级人民政府，[xxx]但仍未能厘清机动车低排放控制区机制与机动车限行、禁行机制之间的关系；[xxxi]授权县级以上人民政府在重污染天气应急状态下采用机动车部分限行的临时管制措施，并将限行措施的力度扩大至部分禁行。[xxxii]

显然，上述提请审议稿所建议的第72条第一款所设计的是应急状态下的临时性的机动车限行、禁行措施，区别于常态化的机动车限行、禁行措施，具有大气环境保护的合理目的和必要性。但仍需要解决应急状态下机动车临时限行或禁行措施的具体适用条件；限行车种、限行范围和现行期间的组合原则；[xxxiii]实施程序的立法明确问题。此外，也应做好该条所规定的应急状态下临时性机动车限行措施与常态化机动车限行措施之间的关系，例如，与高排放机动车在特定区域的常态化禁行措施之间的关系。

但需要注意到，该提请审议稿第11条第二款还设计了“城市大气环境质量限期达标规划应当向社会公开，设区的市级以上城市的大气环境质量限期达标规划应对报国务院环境保护主管部门备案”的程序规则。所以必须明确，此处所谓“更加严格的措施”是否包括第45条所规定机动车限行措施？机动车限行措施是否必须详细载入提交备案的限期达标规划？第11条与第45条之间的适用关系是什么？显然，目前提请审议稿的第11条与第45条没能有效衔接，有待未来明确。

《大气污染防治法》修订草案提请审议后，有观点建议删除第45条。[xxxiv]笔者认为，保留并完善第45条比简单删除该条更可取。通过立法授权省级人民政府在符合法定条件下、根据法定程序采取机动车限行、禁行措施，意味着被授权主体以外的任何主体无权随意采取机动车限行措施，同时也对被授权者的限行措施设定了执法权的边界，这既是授权，更是限权。但提请审议稿第45条的设计仍有待完善，须明确规定在何种情形下适用何种类型的限行或禁行措施？具体决策程序如何体现利害关系和公众的参与？是否需要和如何进行补偿？笔者建议，至少应以区分高排放在用车常态化限（禁）行、低排放在用车重大活动或重污染天气临时限行、低排放在用车常态化限行措施为制度设计的前提，分类适用，分别规定明确的适用条件和适用程序，以及补偿规则。《大气污染防治法》未来对此须有明确规定，或应在现行提请审议稿的基础上进一步细化后，授权国务院制定配套行政法规进一步细化。[xxxv]

笔者强烈呼吁，机动车限行的行政管制措施应纳入大气污染多元治理的整体架构中。只有工业排放、建筑扬尘、交通拥堵等其他造成大气污染的贡献源都通过严格执法，尝试解决大气污染问题仍未果，且有足够证据证明，机动车限行或禁行措施是某个大气环流局域治理大气污染唯一可采取的手段时，方可考虑动用在用机动车限行这一限制公民合法财产所有权的措施。并且，未来实践中，限行措施的具体组合类型应优先选择对机动车所有权限制最小的措施，必要时再根据已采取的限行措施对于大气污染改善的绩效逐步提高限行车型范围、地域范围、时间范围。[xxxvi]而未来实施中，还必须配套设计城市大气环境敏感区域和交通拥堵区域的停车费、机动车拥堵费、机动车燃油税、公共交通补贴等经济引导措施，政府有关部门也应及时发布与机动车限行措施有关的环境信息和决策、执行信息，鼓励利害关系和公众参与机动车限行的决策、执行和监督。[xxxvii]