2011年1月9日，由北京大学财经法研究中心和中央民族大学法治政府与地方制度研究中心共同主办的“中央与地方财政关系法治化研讨会”在中央民族大学中慧楼第一会议室隆重召开。来自全国人大常委会、最高人民法院、中共中央办公厅、国务院法制办、财政部、中国社会科学院和北京大学、中国人民大学、中国政法大学、中央财经大学、中央民族大学、中共中央党校、国家行政学院等单位80余位专家、学者参加了论坛。《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《法制日报》、《人民法院报》等多家媒体参与报到。
开幕式由中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授主持，中央民族大学宋敏副校长和北京大学财经法研究中心主任、法学院教授刘剑文分别致词。
本次研讨会采取主题讲演、点评和自由发言的方式进行。
第一单元演讲的主题是“分税制与地方分权的关系”，由刘剑文教授主持。熊文钊教授、全国人大常委会预算工委原法案室主任俞光远教授、国家行政学院任进教授、北京大学法学院王磊教授分别发表主题演讲。大连海事大学法学院教授王世涛、中国政法大学法学院院长薛刚凌教授、首都经贸大学周序中教授、中国人民大学徐阳光博士先后作了点评。
熊文钊教授从宪法、行政法的角度分析中央与地方的财税关系问题。他提出完善中央与地方财税关系的基本思路：第一，建立适当的分权与适当的集权相结合的多级财政体制；第二，明确中央与地方各级政府的事权划分，使财权与事权相匹配；第三，通过立法加强财政税收的法定化，将中央与地方的财税关系以法律的形式定型化；第四，实施“强国虚省实县市”的战略，在“划小省区”并且“强县扩权”的前提下推行“省管县”的建制结构；第五，减少财政转移支付比重，加强财政预算制度改革。俞光远主任认为，中央与地方财政关系法治化中最为重要和紧迫的两方面的工作：一是深化分税制预算管理体制的改革，理顺中央和地方的财税关系，促进中央与地方财税关系的规范化。二是要加快财税立法的步伐，加快财税法制的体系建设。任进教授则从中央与地方关系的基本概念切入，并强调：实行中央与地方分税制财政体制，解决了原财政包干体制下中央与地方之间财政分配“一省一制”等问题；建立所得税共享制度；建立财政转移支付为主的政府间的财政分配制度；完善省以下财政管理体制。王磊教授指出：从宪法、地方组织法来讲，事权的划分有一定的难度；从理论上讲，主流观点认为地方的权力都是来自中央的授予；中央如何授予？单一制国家都是通过法律来授予；在我国，要考虑到82年宪法的精神和两个积极性，这是一个原则。分权一定要有利于发挥地方的积极性。
在本单元的点评阶段，王世涛教授认为，财税体制的研究最终表现在中国宪政的进步。如果在宪政体制当中，没有更好的制度设计，对我国财税体制的研究就没有多大的意义。因此，应当从宪法层面更多地关注财税问题。薛刚凌教授从法律实证主义出发，并认为：我国财税体制确实到了需要理顺的关键时期，许多重大问题，例如腐败问题，老百姓与政府的问题都是从这里衍生出来的。这一问题的解决应该做好调查研究和实证分析，设计哪些事权由中央控制合适，哪些事权由地方行使更合适，同时，应当关注行政主体和法律架构问题等。周序中教授从中央与地方事权的划分展开评议：事权是一个极其复杂的问题，它涉及到政治、经济、法律三大方面。我国改革的成果实际是分权的结果，改革的历史就是分权的历史，应当进一步强化人民代表大会制度的监督与约束作用。徐阳光博士认为研究中央与地方财税关系法治化需要重点考虑国家与市场、政府与企业、政府与政府三大关系。这三大背景性问题不解决，财税关系法治化就无从谈起。
第二单元演讲的主题是“财税权力的纵向配置”，由中央财经大学法学院蒋劲松教授主持。财政部财政科学研究所孙钢研究员、中国社会科学院政治研究所辛向阳研究员、中央财经大学法学院郭维真博士、云南大学法学院沈寿文副教授分别发表主题演讲。全国人大常委会法工委国家法室主任许安标、财政部税政司李旭鸿副处长、中国社会科学院法学研究所丁一博士、首都师范大学蔡乐渭讲师先后作了点评。
孙钢研究员强调：近年来，分税制在形式上完整保留下来，但在内容上有所改变；只关注财权的配置，不足以保证各级政府财力的平衡；我国各种宏观问题，归根到底都跟财税体制不健全有关。辛向阳研究员认为，我国应当确立税收配置成败的评价标准；我国的事权不是固定的，在不断派生；缺乏对事权和财权匹配进行评估和监督的主体；我国存在大量的隐形事权。郭维真博士坚持：财政权的纵向配置的目的应该是保障纳税人基本民生和基本福利；地方的财政权包括收入获取权、征费收费权等权力，以及要求中央政府保障财源的权力；地方组织制度的完善要以地方人大作为核心。沈寿文副教授从宪法学角度谈中央政府与地方政府财税分权的问题。他认为，中国中央政府与地方政府财税分权在短期内是难以实现的；分税制改革的目标从宪法角度确实是中央政府和地方政府的财税分权；未来中国分税制改革的希望可能还在于人民代表大会制度的完善，重要的是应当探讨地方自治问题。
在本单元的点评阶段，许安标主任指出：法律背后隐藏的利益博弈，直击中央和地方利益关系；现在中央和地方事权不清楚，在配置地方必要事权的同时，应当赋予相应的财权。李旭鸿副处长建议：在政府与市场、企业之间界定的框架之下，来确定政府的事权；事权的划分应当考虑整个社会资源包括收入、支出的公平和效率；事权划分的实施路径应该有规划；财权与事权的配置应当考虑到相应的财力是否匹配。丁一博士认为分税制有必然性。从客观来说， 94年分税制虽然解决了中央财力的问题，但也引起地方财力的紧张，形成“剪刀差”的问题。从主观来说，我国是人民民主专政的国家，人民的幸福和利益是它的出发点和归宿。一个统一、强大、稳定的国家需要给社会提供均等化的公共服务。蔡乐渭讲师指出：中央和地方的财政关系不仅仅是一个经济关系或者法律关系，从根本上来说，是一个政治性的问题，政治性问题的解决可能最终要走政治的路径。一个合理的财政关系应当划分中央和地方的事权，以及确立中央和地方事权划分的合理界限。
第三单元演讲的主题是“中央与地方财税关系的法治化”，由国务院法制办政府法制协调司司长青峰主持。中国政法大学民商经济法学院施正文教授、中央财经大学税务学院院长汤贡亮教授、中国社会科学院社会研究所刘海波副研究员、中共中央党校封丽霞教授分别发表主题演讲。中央财经大学税务学院曹明星博士、北京市华税律师事务所刘天永主任、山东大学法学院肖金明教授、中央民族大学张建平教授先后作了点评。
施正文教授认为：分税制与地方分权的关系是财税体制改革的关键，是下一步改革的核心；分税制就是一个分权，就是中央与地方关系的分权化和法治化。并建议：全国人大常委会作出一个关于实施分税制财政体制改革的决定，解决无法可依的状态。汤贡亮教授强调通过税收基本法的制定来实现法治化，结合目前中国国情，应以税收基本法的方式来规定一般性、综合性的税收问题，以制定税收基本法或税法通则的方式来实现法治化。刘海波副研究员认为，中央与地方关系的法治化要求公共服务的均等化和建立财政转移支付制度。中部与沿海地区人均财政收入的差距是结构性原因造成的，必须加大制度创新的力度来破解中部困局。封丽霞教授认为，财政问题是中央与地方关系中最敏感也是最具有实质性的话题。法治化面临两个障碍：一是主观障碍，即法治化的动力问题。中国法治的道路是政府推进型的道路，政府本身推动也存在动力不足的问题。二是客观障碍，目前我国正处于社会转型期，弊端在于制度都是动态的，缺乏权威性。
在本单元的点评阶段，曹明星博士主张用宪政推动中央与地方关系法治化。他对中央与地方关系法治化持乐观的态度，认为一个国家的宪政、社会自治都不是一蹴而就的，而是经过政治、经济、文化发展的过程，法治化是我国发展的必然趋势。刘天永主任认为，目前中国的区域不平衡甚至会损害中央立法的权威性。区域之间的竞争应当建立在中央税法公平和透明的基础上，不应当允许地方政府过度运用财政返还或其他措施来吸引投资。肖金明教授认为：实现中央与地方财税关系法治化还需要一段过程，现实中不可逾越；中央与地方财税关系法治化应当建立在科学化、民主化的基础上；法律保留原则能够促进立法与行政关系的协调，但是否适用于中央与地方的关系则需要研究。张建平教授指出：法治化从立法和实际的角度非常迫切，对法治化的轨迹有一个期待，即通过人大解释法律的方式找依据。
在每一单元的自由发言阶段，数位专家各抒己见，会场气氛热烈。
在研讨会闭幕式上，最高人民法院副院长江必新和北京大学刘剑文教授各自表达了参会感受。
江必新副院长提到：第一，中央和地方财税关系事关重大，必须走法治化的道路。中央和地方财税关系是宪政之基、治国之本、权利之源、乱政之因。第二，要做到法治化，核心问题是要解决中央与地方的分权问题。第三，要进行权力合理和优化配置，必须要理顺中央与地方的整体的关系，即从国家结构这个层面来解决问题。第四，财税问题复杂，其中有核心问题，也有边缘性的问题，我国可以选择对那些与政治体制改革关系不是太密切的问题先行法治化。第五，财税关系法治化的过程，是需要解决综合体制改革等一系列的问题。
刘剑文教授高度评价本次研讨会所取得的成果。他特别提到，中国财税法问题，是一个需要多学科共同研究的问题，仅就法学而言，这一问题的解决也需要各个法律部门共同努力。在中央与地方财税关系法治化的进程中，法学家、政治学家、经济学家、社会学家、管理学家都需要作出努力，今天参会人员的身份已是最好的例证。正是因为财税法问题的综合性、交叉性，财税法已经成长中国法学领域一个新的增长点。财税法是中国的“治国安邦之道”和“纳税人权利保护之法”。中央与地方财税关系的法治化是理念与制度建构的结合，既要反映形式上的法治化，更要体现实质上的法治化。从形式上的法治化看，我国财税立法之路还很漫长；从实质上的法治化讲，我国更应当重视公平、正义和人权问题。

（中国法学会财税法学研究会供稿）