行政强制作为限制人身自由和财产自由的行政行为，因具有强烈的侵益色彩，对其进行严格的法律规制显属必要，而为保证行政效率，通过立法赋予行政机关以必要的强制手段，亦为宪政与行政法治所不可或缺，此为问题的两面。制度的欠缺与积弊的显现，已对立法形成倒逼。在此背景下，《行政强制法》的立法进程近年来渐趋加快，据报道，
本次研讨会于
会议首先举行了简短的开幕式，开幕式由中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授主持，中国人民大学法学院院长韩大元教授代表主办方致辞，他表达了对参会嘉宾的热烈欢迎，强调了《行政强制法》对于贯彻落实宪法中人权保护原则的重要意义，并预祝本次研讨会取得圆满成功。
第一单元：《行政强制法》（草案）的总体评价
本单元的主题是“《行政强制法》（草案）的总体评价”，由中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授主持。
北京大学法学院姜明安教授首先就《行政强制法》草案中的亮点和不足做了主题发言，他认为，此次草案有四个亮点和四个不足。四个亮点是：第一，草案确定了行政强制最重要的一些原则，包括法定原则、比例原则和平衡原则；第二，草案比较好地规范了行政强制的种类和设定权限；第三，草案对行政强制的程序作出了规定，包括行政强制措施的一般程序和紧急程序、行政机关强制执行程序、人民法院强制执行程序；第四，草案规定了较为完备的法律责任体系，包括政府责任和金融机构的责任。四个不足是：第一，比例原则虽然进入了文本，但内容不足，应当增加两个内容，一是如果不强制就能实现行政目的的，就不应采取强制，二是如果可以采取更轻的强制措施就能实现行政目的的，就不应采取重的强制措施；第二，前述平衡原则实际是一种理论上的概括，惜其未能在文本上明确体现，食品安全执法中行政不作为现象很严重，立法应兼顾行政效率，赋予行政机关必要的强制手段；第三，有一些行政强制的类型没有被纳入法律调整范围，例如，《食品安全法》、《治安管理处罚法》等单行法规定的进入住宅和场所，《行政强制法》应当对这些强制类型加以规范；第四，建筑物是否违章建筑应当由法院裁定，不应由行政机关确定。
中央民族大学法学院熊文钊教授在发言中指出：第一，立法程序方面，赞同韩大元教授的意见，《行政强制法》应作为基本法律由全国人大制定，如果草案中还存在较多问题，则不必急于出台，再调整后或许更好。第二，强制种类方面，行政强制措施和行政强制执行种类的兜底条款涵盖范围过大，草案第9条第五项应改为“法律规定的其他行政强制措施”，第12条第五项应改为“法律规定的其他行政强制执行方式”。第三，强制设定方面，草案第14条、第15条稍显多余，其内容应由《立法法》调整。第四，强制主体方面，第72条的规定有问题，授权组织如欲获得行政强制执行的实施权，只能根据法律的规定，但如欲获得行政强制措施的实施权，则既能根据法律，也能根据法规，不应不加区分地规定为“在法定授权范围内”。第五，文本结构方面，行政强制法实际上应当是“行政强制措施与行政强制执行法”，结构上应分别立法，如果为了节约立法资源，将行政强制措施和行政强制执行两个不同的行为规定在一起，容易导致理解上的错乱，所以应在具体设计时予以特别注意。
第二单元：《行政强制法》（草案）中的设定权问题
本单元的主题是“《行政强制法》（草案）中的设定权问题”，由中国人民大学法学院王贵松副教授主持。
南开大学法学院傅士成教授因故不能参加本次研讨会，由中国人民大学法学院曹海青博士生代为发言，傅士成教授主要关注的是行政强制的设定问题，其观点可以概括为：第一，对“设定”和“设定权”进行了界定，认为“设定”是不以（本领域，笔者注）任何法律、法规的规定为其存在依据、制定原创性法律规范的行为，有别于“具体规定”，因而是立法行为，进而，“设定权”就是某个立法主体按照《宪法》和《立法法》的职权配置所享有的制定原创性法律规范的权限。第二，对行政强制执行的设定权进行了讨论，认为草案将行政强制执行的设定权收归法律，即行政强制执行只能由法律设定，而原有制度是，根据《行政诉讼法》和行政诉讼法《若干解释》，法律、行政法规和地方性法规都享有行政强制执行的设定权，因此，如果草案通过，将面临很多行政法规和地方性法规的相关条款失效，进而面临原本行政机关有权执行的大量案件涌向法院的问题。第三，对行政强制措施的设定权进行了讨论，认为草案的文本表述存在模糊问题，具体言之，根据草案第10条的意旨，严厉的行政强制措施的设定权（限制人身自由和冻结存款、汇款）完全和绝对地由法律垄断，而行政法规和地方性法规只在“尚未制定法律”（对于地方性法规而言，是“尚未制定法律、行政法规”）的情况下才有权设定其他行政强制措施，对此可能存在宽严不等的歧义，需要后续解释，与其如此，不如及早明确之。进而，认为理论上，根据法律保留原则，因行政强制措施具有侵益性，其设定权只应赋予法律，但也应从经验上进行权衡，当视法律是否健全而定，如行政管理存在大量立法空白领域，则有条件地赋予法规以行政强制措施设定权或为不得已之举，但如法律已经健全，则将之收归法律垄断或许更为正当。
哈尔滨理工大学法学院王晨副教授指出了草案中行政强制设定部分的另外一些问题：第一，关于法律保留的范围，认为草案只规定了限制人身自由和冻结存款不可以由行政法规设定，但光有这两种限制远远不够，因为实际上还有很多重于冻结存款的行政强制措施，如强行进入住宅等。此外，草案第10条第三款中的“地方性事务”缺乏立法上的界定，目前只有一些学理解释，不是成熟的法律概念。第二，关于设定中的听证程序，认为实践中出现了流于形式，缺乏公信力的问题，改进之策应当是加强信息公开，即，听证会的材料、结果应向全社会公布，而不应当仅向立法机关汇报。第三，关于定期评价机制，首先，何为“定期”需要明确界定，其次，定期评价的结果应当面向全社会公开，以便于进一步监督。第四，关于设定权的主体，《行政许可法》中规定，在某种紧急状态下（即《行政许可法》第14条第二款所说的“必要时”，笔者注）可以国务院决定的形式设定行政许可，行政强制法或可作类似规定，因为行政法规、地方性法规的制定程序较严格，制定时间较长，有不能及时回应现实需要之虞。
中国政法大学法治政府研究院林鸿潮副教授对两位学者的发言进行了点评。他认为，第一，傅士成教授所问的“尚未制定法律（行政法规）”，应当指该领域没有规定特定事项，而非没有相关领域的立法，否则空间就会很小。第二，王晨副教授所问的“地方性事务”可有两种理解，一种理解是，对照行政法规的设定权，将其理解为属于地方管理权限之内的所有事务，这是一种宽泛的理解，另一种理解是某地方特有、别的地方没有的事务，即“独有事务”，如广东《珠江航道管理办法》，安徽《淮河管理办法》，究竟应当作何理解，尚待进一步讨论。第三，关于强制的类型化，草案中只规定了对人身、财产的强制，但还应当包括对行为的强制，如通信、通讯、网络管制等。
在主题发言和评议之后，与会学者进行了热烈的综合讨论。
清华大学法学院的何海波副教授就公民对违法行政行为的拒绝权问题系统阐述了他的观点，他旗帜鲜明地认为草案应当规定公民对于违法行政行为的拒绝权。他首先梳理了大陆法系的行政行为公定力和无效理论，认为无效行政行为理论虽然限制、修正、缓和了行政行为的公定力，也给了公民抵制的权利，但实践中，对何为“无效”缺乏明晰的标准。其次，他分析了拒绝权的理论价值，认为以往的理论忽视了无效行政行为与可撤销行政行为在确认上的精微差异，对于无效行政行为，公民无须诉诸行政复议或诉讼，即可径直拒绝履行，由此，拒绝权这一概念具有存在意义。再次，承认行政行为无效并不必然导致公民的拒绝权，这是因为：一是两者所针对的对象不同，公民拒绝权可发生在行政过程的各个环节，例如，在执行阶段，公民可以拒绝重大明显违法的执行行为，但无效行政行为理论中的“行政行为”传统上仅是狭义的，很难将行政行为的执行阶段（或者说行政执行行为）也名之为“行政行为”，二是拒绝权以侵害为构成要件，而无效行政行为并不一定产生侵害，故其并不必然导致拒绝权，三是两者标准不尽一致，一般认为只有“重大明显违法”的行政行为才能产生拒绝权，而无效行政行为的标准并不局限于“重大明显违法”，它承载了更多的内容。在总结大陆法系相关理论的基础上，他认为上述问题的存在显现了大陆法学者只讲理论，不讲现实的弊端，无效行政行为理论和公定力理论不具有普适性，有必要参考比较务实的英美法。在英美法上，对拒绝权的探讨并不以抽象的行政行为效力理论为出发点，而是关注如何为相对人提供现实的救济渠道。以美国为例，通过法院的诸多判例确定了公民面对违法行政行为时，应当直接起诉政府的原则，换言之，不得在事后面临刑事追诉（类似于中国法上的妨害公务罪）时提出间接抗辩，但存在两种可以直接拒绝的例外，一是违法行政决定侵犯宪法权利，二是法院在事后的刑事追诉中可通过利益衡量，对直接拒绝予以个别追认，总之，英美法上的拒绝权并不以行政违法“明显”为构成要件。大陆法和英美法的上述理论与实践对中国建构拒绝权理论有启示作用。概言之，我国已有几十部法律规定了拒绝权：一是三农领域，农民有权拒绝乱收费、乱摊派；二是企业领域，企业有权拒绝乱摊派；三是行政调查、检查领域，公民有权拒绝不符合条件的行政调查、检查，此外，一些法律和规范性文件隐含或暗示了当事人的拒绝权，而行政权力大量滥用的现实也使得拒绝权成为时代的要求。目前，对拒绝权的承认已成立法的普遍趋势，多个司法判决也对公民的拒绝权加以肯定，《行政强制法》应明确规定：“对违法实施的行政强制，相对人有依法拒绝的权利。”面对违法行政决定，赋予公民以拒绝权，而不是只能上法院解决，既有利于保护公民权利，也有利于行政机关谨慎行使权力。人们不必过虑公民行使拒绝权会对社会秩序造成破坏，因为拒绝权的对象是违法行政行为，而不是整个法律秩序，因拒绝权导致争议时，最终仍然由法院解决，质言之，拒绝权不但不会破坏法律执行，反而会促进公民对法律的信赖。
广东晨光律师事务所刘汝忠律师提出了《行政强制法》出台后，需要清理原有规范性文件的问题。他认为《行政强制法》出台之后，很多原有的单行法律法规可能与《行政强制法》是抵触的，故对于已有的法律规范应当定期清理。措施上，建议《行政强制法》中规定有关机关定期清理规范性文件的义务，否则实践中依据的可能还是原有的规范性文件。
中国人民大学法学院王旭讲师发表了以下意见：第一，认为在《行政强制法》中规定公民的藐视权很有意义，《行政处罚法》第49条就规定了公民的抵抗权，但现有的“重大、明显违法”标准不够明确，例如，不出具行政处罚收据比较明显，但其他情况并一定都可以从这个无效行政行为的判断标准中一目了然的判断，因此最好不做抽象规定，而是具体规定；二，关于行政强制的设定权，认为草案在逻辑上有问题，草案第10条第二款规定在法律未作规定时，国务院有自主性立法权（即设定权），但第11条第二款规定法律中未设定行政强制措施时，国务院仅有执行性立法权（即规定权），两个条款相互矛盾，不由不让人疑惑国务院的行政法规到底有无自主设定权。第三，《行政强制法》文本的部分表述中似乎没有充分注意到设定和规定的区分，不如《行政许可法》和《行政处罚法》规定得明晰。第四，第11条第一、二款应当调换顺序，逻辑上，应当先在第一款讲什么情况下有规定权，再在第二款讲规定权在什么情况下不得扩大。第五，草案第56条存在表述错误，其中的“应当在五日内受理”应当改为“应当在五日内作出是否受理的决定”。
第三单元：《行政强制法》（草案）中的行政强制措施与行政强制执行
本单元的主题是“《行政强制法》（草案）中的设定权问题”，由中国人民大学法学院喻文光讲师主持。
首先，中国人民大学法学院曹海青博士就草案第三章第一节“行政强制措施实施程序的一般程序规定”中存在的问题作了主题发言，他认为目前存在的问题主要是：第一，草案没有规定行政执法人员的回避制度，为了体现程序的公正性，建议在草案第17条第三款后面加上这一内容。第二，未规定对当事人提出的事实、理由和证据的复核制度，草案第18条仅规定了行政机关要听取当事人的陈述和申辩，但是没有规定行政机关相应的回应义务，建议在第18条之后增加一条复核的规定，安排为第19条。
接下来，中国人民大学法学院雷振博士总结了草案中第五章“申请人民法院强制执行”中存在的问题：第一，对于已有执行权的机关可否申请法院执行的问题，草案未予规定，他认为根据法律保留原则，答案应当是否定的。第二，他从分析形式确定力理论的缺陷入手，并以民事诉讼法中胜诉权与诉权的可分性理论为参照系，认为应赋予相对人在法院执行中的复议权。第三，草案未规定法院的执行方式、执行期限、执行组织。第四，草案未规定法院在立案受理阶段的审查组织。第五，草案第46条第三款的例外规定鼓励了没有强制执行权的行政机关先行查封、扣押，变相扩大了行政强制执行权的主体范围，可能导致人民法院强制执行制度被架空，也不利于相对人的权利保障。第六，关于裁执分离问题，指出裁执分离有可能导致各个行政机关普遍设立执行机构，有行政组织膨胀的风险，因此，裁执分离之后理应相对集中执行权于某一行政机关，但即使相对集中执行权，也有各个行政机关争夺、侵蚀、瓜分执行权的问题，从而使相对集中行政权趋于失效的风险。
随后，首都师范大学政法学院蔡乐渭讲师进行了点评，他认为，第一，草案第17条第三款规定行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，但这一规定可能需要扩大解释——应当是既可由行政执法人员亲自实施，也可由其组织第三人实施，因为有的强制工作可以外包，有的强制工作或许只能外包，如拆除楼房。第二，认为应当实行法院审查、行政机关执行的模式，认为法院的职能是司法审查，不应成为执行主体，执行工作应由行政机关负责。第三，认为强制进入住宅也应纳入行政强制法的调整范围。
来自国家机关的同志也对两位发言人进行了回应：关于回避问题，虽然草案没有规定回避制度，但可以适用《公务员法》有关回避的规定；关于执行主体的问题，最新的草案采取了回避的态度，删去了草案第四稿第60条，意图在于按现有的单行法来处理，《行政强制法》不再做统一规定。
第四单元：行政强制法制定与社会治理
本单元的主题是“行政强制法制定与社会治理”，由中国人民大学法学院王旭讲师主持。国家行政学院法学部杨伟东教授做了主题发言，他的主要观点是：第一，从《行政强制法》的几个草案来看，有扩大行政机关强制权的趋向，表现之一是行政法规的设定权被扩大了，行政许可法、行政处罚法中行政法规一般只有规定权，没有设定权，但《行政强制法》草案中，行政法规可以在法律没有规定的时候设定行政强制措施。第二，认为行政强制法的立法中存在民众声音与行政机关的意见的冲突，例如，在食品安全领域，民众认为应加强管制，但行政机关可能认为形势并没有那么严重，立法机关应当注意广泛吸收两方面的意见。第三，在手段选择上，行政机关在行使刚性权力时应当非常审慎，行政强制不应成为行政机关主要的行政手段，立法者应注意审慎地赋予行政机关强制权力，倒逼行政机关改进行政方式。据有的英国学者介绍，英国公民一般都会自觉履行行政决定，根本无需行政强制，我们追求的应当是履行自觉、强制趋零的行政状态。第四，当下还不是通过立法的最佳时机，民众对行政强制普遍存在抵制情绪，最近的实践反映出，在有形抵抗之外，还出现了诸多无形抵抗的情形，因此，我们应当更加认真审慎地对待行政强制权、对待行政强制立法。韩国已经从强制调查转为任意性调查，如果民众拒绝调查，行政机关就不能破门而入。第五，关于执行方式，他认为草案对法院的强制执行方式未作全面规定，表明应当参照民事执行的相关规定，目前，行政执行和民事执行之间有何差异还未被揭示，所以，这样的立法模式似乎也是可以接受的。
中国政法大学法治政府研究院王青斌副教授做了简要点评，他认为，第一，立法形势方面，现在人大、法院对于政府都是退让之势，因此很多法律中对行政法规的权限都是不设防的，形势不容乐观。第二，执行主体方面，由于四审稿中的第60条已被删去，变成了维持混乱的现状，实际上，法院执行中的执行主体是不明确的，难以判断今后法院还能否担任执行主体。
总结与感谢致辞
中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授对本次研讨会作了总结并发表了自己的看法，他指出：第一，草案对原则体系的规定基本完整，但也有遗漏，如没有规定信赖保护原则、参与原则等。第二，行政强制法作为行政行为法的核心部分，应当属于基本法律而非一般法律，宜由全国人大而非全国人大常委会制定。记得当年制定我国《农业法》时，曾有专家提出应当作为基本法律由全国人大通过，结果为了追求立法速度，改为全国人大常委会通过，其实施效果不尽如人意。第三，在调整对象上，草案未将对行为的强制纳入自己的调整范围，对象不够周延。第四，在法院执行中，执行主体的模糊化可能会加重法院的执行负担，还是应当予以明确，当改则改，以应需求。第五，应当对立法背景有清晰认识，尽管草案还存在诸多不足，但鉴于实践中大量存在滥用和乱用行政强制的问题，及早通过这部法律，然后逐步地通过解释、修改的方式予以完善，可能是目前较优的选择。
最后，莫于川教授代表中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授感谢各位参会嘉宾在百忙之中拨冗与会，感谢王旭老师和中心会务组同学为本次会议付出的辛勤劳动，希望大家今后一如既往地支持中国人民大学宪政与行政法治研究中心主办的学术活动，会议在全体参会者热烈的掌声中圆满结束！
（撰稿：宪政与行政法治研究中心 雷振博士生）