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地点：中国人民大学法学院725会议室
主题：公益诉讼立法
特邀专家：扈纪华（全国人大法工委民法室巡视员）
主持人：李仕春（中国法学会法律信息部主任、中国人民大学法治信息研究中心主任、中国民事诉讼法学研究会秘书长）
特邀主持人：张卫平（清
报告人：罗东川（最高人民法院中国应用法学研究所所长兼研究室副主任）
贾小刚（最高人民检察院民行厅副厅长）
别涛（环保部法规司副司长）
汤维建（全国政协委员、中国人民大学教授、中国民事诉讼法学研究会副会长）
刘红宇（全国政协委员、金城同达律师事务所合伙人律师）
蔡彦敏（中
肖建国（中国人民大学教授）
颜运秋（中南大学教授）
主要嘉宾：赵红梅（中国政法大学民商经济法学院社会法研究所所长）
张晓茹（北方航空航天大学副教授）
相庆梅（北方工业大学副教授）
李刚（公益律师、法学博士）
李仕春：各位领导、各位老师、各位同学，第四期金杜明德法治沙龙现在开始。
首先我以批评的方式点名表扬一下晚到的领导和嘉宾：一位是法工委巡视员扈纪华同志；一位是最高人民法院中国应用法学研究所所长兼研究室副主任罗东川同志；一位是全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建同志。他们目前都有更重要的任务在身，将在三点半左右赶到。
下面我按照名单，对在座的各位报告人依次给大家做一下介绍：中国民事诉讼法学研究会会长、清华大学
参加本次沙龙的还有以下各位嘉宾：金杜律师事务所的陈湘林和戴月律师；中国政法大学民商经济法研究所所长赵
我认为本期沙龙有几个传承和创新：第一个传承是，沙龙主题仍然围绕着立法中的热点问题。上期沙龙的主题是“小额诉讼程序”；第二个传承是，今天报告人和嘉宾的组成体现了理论与实践的结合；第三个传承是，报告人继续体现了京内与京外的相结合，本期沙龙有两位报告人来自京外。
几个创新是：第一，请到了环保部的别涛副司长，突破了以往我们只在法律界讨论的局限，开始与其他界别的互动；第二，刘红宇委员作为律师代表参与讨论，也是第一次；第三，今天不设主报告人，都是报告人，因此各位是平等的；第四，设置了特邀主持人，这不仅是因为
今天讨论的主题是“公益诉讼立法”，扈纪华巡视员来了以后会给大家介绍一下有关背景。我们在确定本期沙龙的主题的时候，征求了扈主任的意见。她说在上个月底民事诉讼法草案第一次审议中，公益诉讼是焦点问题之一。其中，提起公益诉讼的主体、公益诉讼的适用范围和公益诉讼的程序等还有待于进一步的明确。今天来了各方代表。我想，立法的过程不仅是政治的过程，更应该是利益博弈的过程。无论谁代表哪一方的利益，在立法过程中是可以理解的，在一定的意义上讲也是值得提倡的。只有把各方的观点充分地表达出来，才能为立法者提供一个科学、合理决策的基础。所以，请各位代表直截了当地阐述自己的观点。
下面我们由特邀主持人清华大学法学院教授、中国民事诉讼法研究会会长张卫平主持报告阶段。有请
张卫平：各位好。非常欢迎各位来到会场，我们今天讨论的话题是关于公益诉讼。我们还没有详细的程序规则，包括报告人的先后顺序等等，因此我们临时确定一下，看以什么样的方式来确定先后的顺序。我建议先到的，尤其是最先到的，首先报告，时间15分钟，报告完毕以后，我们要选择一下提问的时间，三点半以前是一个阶段，三点半以后是一个阶段。
我建议三点十分左右第一个报告阶段结束，之后其他来的人再做报告。到四点的时候进入自由发言。现在我有请第一位报告人，最高人民检察院的贾小刚做报告。
贾小刚：感谢会长给我第一个发言的机会，作为第一个发言人可以什么都说。公益诉讼我觉得确实是这一次立法当中讨论非常热烈的一个话题。我觉得有几个差别导致了公益诉讼成为这次立法当中的热门。
第一，公益诉讼的这个题目，或者人们议论公益诉讼时间已经很长了，但是公益诉讼的规制一直没有，这是一个差别。
第二，理论研究公益诉讼的深度和实践当中开展公益诉讼的差别也是很大的。我从检察机关的角度看全国33个省级单位除了军事检察院和兵团检察院之外都有公益诉讼的开展，东南沿海地区是公益诉讼开展的比较热的地方。
换句话说公益诉讼的司法实践已经如火如荼，但是与此相应的公益诉讼领域研究反差很大。为什么今天拿这个话题来，我觉得还是有很多东西不明白，最起码学界、司法界都没有共识。
第三，现在这么多的司法实践和这一次立法仅仅只有一个原则性条文的反差。如果这次立法关于公益诉讼的条文只有这一条的话，实践当中的操作也会带来很多问题，甚至可以说带来很多混乱。所以我觉得这三个反差应当引起我们的重视。
刚才秘书长说了这一次民事诉讼法的修改，谈到了公益诉讼的起诉主体、适用范围、程序问题。我想就这三个问题谈一下个人的浅见。
关于起诉主体。从检察机关我了解的情况看，我是希望把起诉主体给明确下来，我说的明确不一定是检察机关，但是起诉主体不要含糊，比如说环保部门、消费者保护团体，我希望明确下来。因为这里一旦含糊，在司法实践当中自由裁量的范围就会很大。起诉主体领域的混乱，起诉主体所代表的背后的利益就更加混乱了。
我主张起诉主体可以排一下顺序。先是哪一个部门，后是哪一个部门。比如说负有监督和管理职责的部门可以不可以起诉？应起诉而不起诉，检察机关可以介入。这是一个次序。无人监管和无人代表的公益，检察机关可以介入。问题是，如果给监督和管理部门有起诉权的话，换句话说行政管理权同时也享有了诉讼权。如公安部门，他们有一个公安警察的行政管理权，以后再有诉权是不是权力更大？
行政权同时享有诉权以后，和其他诉讼主体的诉讼地位的平衡问题要考虑，如果只有这一条，既有很大的行政权，同时还有诉权，是不是能够在诉讼当中平衡的问题需要考虑。如果给检察机关起诉权也要研究一些问题，比如，如何契合检察机关的宪法定位，即法律监督地位，既诉又监督，诉权主体和监督权主体的重合问题，这个问题要解决。建立公益诉讼制度我完全赞成，这一次要写进去很好。但是怎么样写？起诉主体是很大的问题，在起诉主体中我们要考虑的问题很多。
关于起诉的范围。哪些所谓的公益诉讼能够列入公益诉讼当中去，这一次用了列举，环保、中国消费者权益。这种列举式不一定是好形式，因为有列进去的，就一定会有列入不进去的。列入不进去的怎么样办？实践中一定会乱，可能会产生这个地方可以诉讼，那个地方就不让诉讼了，也带来了什么是公共利益的问题。内涵和外延不好界定。是在实体法中界定，还是在程序法中界定？如果是在程序法中界定的话，实体法当中，马上要搞人格权法。这些侵权法里面带来的公益利益的赔偿问题，是否能适用这次修法当中提到的公益诉讼？我个人觉得不如不提。涉及到公益诉讼的概念问题，是不是不特定的？又以侵权的方式，或者损害大多数不特定人利益的问题。使用这种概念式的界定，可能比列举式要好。
法官判决要根据某一个法律，判决承担什么样的责任。如果你说判定承担一千万，又没有合适的实体法依据，这个判决就需要问什么理由。如果说判决的理由清楚了，实体法也规定清楚了，我倒是觉得是不是可以用概念的方式说一下，哪一类是不特定的。公益诉讼这个概念在我头脑里是含糊的。损害了不特定人的概念的方式可以用公益诉讼，而不是用列举的方式是不是合适？这是关于范围的问题。
由于这次规定只有一条，所以带来的问题很多，最直接的是诉讼费，能不能反诉？诉讼利益谁来分享，诉讼责任谁来承担？最起码还要有一条。这些问题在现在试点的公益诉讼中都碰到了。
关于公益诉讼，我觉得有很多的问题需要弄清楚。在青海民事诉讼法年会上，记得有一位老师提出了现在修改是不是时机的问题。
蔡彦敏：尊敬的各位,下午好，非常高兴来参加金杜明德法治沙龙，也非常荣幸。这次民事诉讼法修正案草案中第55条关于公益诉讼的规定，大家都看到了。我觉得这个规定既令我们关注立法的同行们振奋，也使我们受到激励和产生了很多想法，希望能够继续推动立法的进程。
较之现行的民事诉讼法，草案的规定虽然仅是一个条款，却具有非凡的意义，是开启我国民事公益诉讼制度的先河之举，特别是在诉讼主体上突破了传统的实体当事人理论和起诉资格上直接利害关系人的规范，标志着立法朝着建立通过调动社会力量和人民法院的司法权力而共同维护社会公共利益的司法救济机制迈出了举足轻重的一步。不过从另一方面而言，仅仅是一个条文的规定，又过于简约，仅仅明确规定了特定的主体（有关机关、社会团体）对特定的行为（污染环境、侵害众多消费者合法权益等）可以向法院提出公益诉讼，缺乏对公益诉讼制度性的设计和安排，存在着填充、完善的必要性和立法空间。
下面我对公益诉讼的主体、适用范围和程序等问题谈一谈看法。
1、关于公益诉讼的主体
草案中明确规定的有两类，一是“有关机关”，二是“社会团体”，没有赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格。针对草案中规定的两类主体，我个人的修改意见也有两方面：其一，应将有关机关改为“有关国家机关”。“国家机关”一词更为明确和规范，且应当明确赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格，而“有关机关”一词则语焉不详，媒体采访
也有观点认为，立法应该赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格，媒体报道中说
2、关于公益诉讼的适用范围
现在草案是明确规定了两大类，一类是污染环境的行为；一类是侵犯众多消费者合法权益的行为。这两类的规定非常必要。同时，立法语言的表达上还在这两类行为以后加上了一个“等”字。即“对……等损害社会公共利益的行为”，这种处理既把已有明确共识的两大类案件明确地纳入了公益诉讼的范围，又使得公益诉讼的范围避免了简单枚举的封闭性，而具有了相对的开放性和更大的容纳性，为将来公益诉讼适用范围的扩大留下了余地和空间。在目前来讲是一个比较好的处理方法。
3、关于公益诉讼的程序问题
关于公益诉讼的程序问题，也涉及到公益诉讼制度性的一些问题。的确，草案中单一、惟一的条文规定过于简单。我赞同贾厅长刚才的意见，简单的规定可能会导致实践中的混乱，不利于公益诉讼制度作用的有效发挥。立法上应明确以下方面：
第一、应明确公益诉讼案件适用通常的第一审普通程序，排除简易程序的适用。公益诉讼不仅涉及公共利益，而且往往涉及专业性、技术性的问题，不属于简单的民事案件范畴。
第二、应明确公益诉权和民事诉权的关系，包括一是明确公益诉讼的提起，并不代行民事受害人要求损害赔偿的权利，民事受害人依法有权提起诉讼要求侵权人损害赔偿，并且适用受害人的民事损害赔偿优先原则；二是对原告提起的诉讼请求应当作出限制性规定，一般应当限于要求被告停止侵害、排除妨碍、消除影响以及偿付原告进行公益诉讼所支付的实际费用等。如此可以使公益诉权的行使控制在一个相对合理的界度之内，既为民事受害人就其损害诉求民事赔偿留下了空间，使民事受害人的民事诉权可以受到应有的保护，也有效的预防了公益诉权对民事诉权的不当僭越和替代。
第三，应明确公益诉讼的主体有当事人的权利义务。这是明确公益诉讼当事人的诉讼地位、明确其诉讼权利和义务。公益诉讼的提起者虽然被赋予提起诉讼的权利，但是不应改写民事诉讼中当事人诉讼权利平等的基本原则，即使是国家机关，甚至是检察机关作为原告提起公益诉讼亦然，其不享有高于一般原告或高于被告的诉讼地位和特权。这是由民事诉讼的基本原则所规定的。法院在处理这类案件中应当更注重审判中的居中和公正，也应注重行使法官的释明权，以保障和便利当事人平等地行使诉讼权利。同时在公益诉讼中应当加强律师代理制度，以平衡当事人的诉讼能力，更明确讲，我个人认为公益诉讼应当适用强制律师代理。
第四，应明确对公益诉讼案件免收案件受理费，或者确定按件收取的象征性的收费标准，以激励该制度的使用者依法履行社会治理的职责。这样的收费标准和提起诉讼的原告的身份没有关系，而是由案件的公益性质所决定的，表达的是国家对于通过公益诉讼维护社会公共利益的肯定和支持的态度，以及相应的激励机制。而在诉讼费用的承担上，如对于公益诉讼所支付的监测、化验、鉴定、评估等实际费用，在被告方败诉的情况下应当适用我国现行的由被告方负担的原则；如果是原告方败诉的，也由原告方承担诉讼费用。
此外，我知道有些观点认为，公益诉讼的案件不具有合意性，不适用民事诉讼中的调解原则和处分原则，我对此有些不同的看法。我觉得公益诉讼案件与私益案件确实有一定的区别，但是这些区别不至于要改变民事诉讼的基本原则和权利义务规范。民事诉讼中当事人诉讼地位的平等性，决定了他们应当享有基本的诉讼权利和履行基本的诉讼义务。处分权是当事人的基本权利，调解或者和解也是当事人处分权的体现，是在自治和合意基础上替代判决的一种纠纷解决机制，其在公益诉讼中的适用也是有重要意义的。因为公益诉讼的提起和进行的目的，并不在于要消灭损害公共利益的行为人的民事主体资格，而是要停止侵害，消除影响和排除妨害，而这需要损害行为人的合作与配合，如果由双方当事人围绕相关的诉讼请求和解决方案进行合意，或者在法官的主持下进行调解，有助于更好地寻求可行的治理方案，更好的消除损害行为所造成的影响，也有利于公益诉讼纠纷更妥当的得以解决。当然，对当事人处分权及其行使，以及合意的纠纷解决及其解决方案等等，法院应当予以合法性的审查和把关，这也是我国调解原则和处分原则的应有之意。从美国、印度等国公益诉讼的经验看，也是鼓励非对抗性的合意解决纠纷机制的，从而较好地缓解了社会公益保护和企业、行业及社会发展之间的矛盾。我想公益诉讼应当遵循民事诉讼的基本结构，维护民事诉讼的基本权利和规范。观点不成熟，就教于各位，谢谢！
别涛：谢谢主席。我很高兴受邀参加这个会。与中国民诉法学会、人民大学和其他有关方面的专家学者，一块讨论《民诉法》修改中的公益诉讼问题，这是法学机构和专家学者参与推进公众关心的立法，促进国家立法科学化、民主化的尝试，具有积极意义。
我想谈两个方面问题：一是提出几个相关的基本概念，希望澄清；二是从环保角度谈谈对于公益诉讼制度的期待。
1、几个相关的基本概念
首先，提出几组密切相关的基本概念和法律关系，供大家讨论。
其一、公益和私益的关系。
现在草案条文大体为：对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，社会团体可以提起诉讼。其中两个字至为关键：由“社会公共利益”，可以简化为“公益”。
我觉得“公益”和“私益”必须分辨。多人的私益，加起来也不等于公益。如众多的农民征地、城改拆迁、众多股民等类案件，仍然是多人的私益。我们讨论的公益是不特定的多数人的、属于社会的、公共的、甚至是国家的利益。草案使用了中性词：“社会公共利益”。
我可以列举几个有较大影响的损害环境公益的环保案子，从中可见公益和私益的区别是明显的。
2004年四川沱江特大污染案。四川化工集团公司，由于管理不善，大量的污水外排，造成沱江污染，导致了上百万人的饮用水中断。饮用水厂可以索赔，公众也可以索赔。分析法律利益的性质，水厂受损的是私益，众多个人受损的也是私益；但是，江河水体的水质、水生态环境利益的损害，则是公益。
2005年松花江特大水污染事件中，中石油集团所属的吉林石化分公司爆炸导致水污染，水厂停止供水四天，引发了几个官司。哈尔滨有一个居民叫丁玲，要赔偿12块钱，她买了12瓶矿泉水，要索赔；还有餐馆、饭店也要索赔。随后引发为数众多的同类诉讼——但是，这些都是私益之诉。只有北京大学的师生，为了松花江的水质、马哈鱼、太阳岛的景观而提起诉讼，应当认定为公益之诉。因为水是由国家所有，个人是依法没有所有权，因而表现为公共利益。
2010年福建紫金矿业所致闽江特大水污染案。紫金矿业污染致使，水厂停止取水，300多万公斤鱼类死亡，众多渔民、水厂也是私益，只有水体水质和水生态环境，属于公益。
渤海石油污染案（包括2010年7月、2011年7月中石油大连分公司溢油事故致渤海污染案、2011年康菲公司钻井平台溢油污染渤海案），周围渔民的水产养殖受损是私益，但海洋生态环境的价值则是公益。
因此，有必要区别公益和私益。因为私益有具体的受害人，会有人自己为自己利益索赔，但公益维权索赔则往往缺位。公益判断不要仅以人数的多少辨别，公益表现为国家的、公共的、社会的，现在公益诉讼立法，应当考虑这方面的制度设计。
其二、行政违法和民事侵权、行政执法权与行政调处权。
环境行政违法，表现为排污单位违反行政管理法律秩序；环境民事侵权，表现为排污单位因为环境行政违法损害环境利益。
行政执法权或者行政管理权，主要针对行政违法行为的处理、调查，包括处罚，一直到停产等等。对于民事损害及其救济，行政机关除非法律授权，并不当然具有民事调处权，可见监管权和调处权是有重要区别的。
其三、公益诉讼和公民诉讼的问题。
在美国的环境立法中，实行的是“公民诉讼”（Citizen Suit）。任何公民和个人，可以针对政府部门、行政首长如环保局的局长、或者私人个人的环境违法建设行为和违反排放许可证的行为，以个人名义提起诉讼。其中，相当部分属于是公益诉讼，但其适用范围比我们的公益诉讼要宽。
其四，还有民事公益诉讼和行政公益诉讼的问题。
美国的公民诉讼中，一部分是为了解决行政不作为问题的公益诉讼，行政机关不作为，公民要求其依法作为。
关于民事的公益诉讼，实际上我们要讨论的是环境的违法造成民事的损害救济，我们要讨论的是民事的公益诉讼。
2、关于环保部门在环境公益诉讼方面的作为空间分析
最近30年以来，我们一直关注环境公益诉讼，包括沱江、松花江、渤海湾等重大的环境事件，有关部门在积极推动。
民事诉讼法草案中环境公益诉讼条文公布后，我们很受鼓舞。许多人评价很高。我个人可能低一点，或者说现实一些、冷静一点。
近年来有几起环境公益方面的诉讼尝试。中华环保联合会曾经对江苏的个别污染企业，以原告的身份起诉，并获得法院受理并判决。最近正在发生的云南曲靖的铬渣污染案，涉及到公共利益，因为其涉及到珠江的上游，影响几个省域。重庆的环保组织和北京的律师个人，以原告起诉很困难，后来他们推动当地的环保局以原告的身份起诉，现在在受理的过程中。
草案目前规定的主体是“有关机关、社会团体”。从环保部门来说，其行政权利其实相当有限，环保部门的独立执法在基层受到很多约束。大家可能记得今年5、6月份，中央电视台报道的安徽一个案子。县环保局检查了一个企业，上午去检查，企业报告了县领导，领导下午就责成环保局领导班子停止工作。云南曲靖的事件，最近报道，企业整改尚未完成，据说环保部门准予其恢复生产。我想一定可能有力量在后头推动或者要求环保部门放行。所以，即使授权环保部门可以起诉，试想，对于一个具有较大影响的污染企业，环境行政执法受到很大约束，如何能够指望其在民事损害赔偿方面有更大作为？因此，对环保部门授权起诉，个人不是很看好。在地方的实践中，环境行政执法不够独立、不能到位，即使赋予其民事公益的诉权，也会有很大的阻力。因为企业的力量、经济的力量很大的，经济的力量足以形成政治性的影响，会要求环保局做什么或者不做什么，否则环保部门的领导“站不住”，甚至其位置都可能被移掉——这样的例子并不少见！
关于主体，建议明确授权环保专业组织起诉权。我还有一个观点，供大家讨论，就是“利益”和“兴趣”的问题。英文一个词：Interest。
现在草案授权“有关机关”和“社会团体”可以起诉。我的基本判断是，在环境公益诉讼方面，其利益或者兴趣各有差异：
——机关：行政机关也好，检察机关也好，有能力，但兴趣不足；
——个人：有利益，有兴趣，但没有能力；
——团体：有兴趣，也有能力，但是能力受到限制。
现在的草案，排除了“个人”提起公益诉讼。“社会团体”有能力，有兴趣，为了和谐稳定，可以有所限制。但是，“工青妇”这类社会团体，或者“消协”这类组织，国外称之为“政府组织的非政府组织”（Government-organized Non-governmental Organization, GO－NGO）,说实话，他就是政府，很大程度上，听命于政府。“三鹿”奶粉事件中，这些社会团体或者组织，能有多大独立作为的空间？
因此我们建议，真正可以有所作为的是，授权那些依法登记的、专业性的环保组织，可以为了环境公益提起诉讼。如果想着的是官方背景过于密切的社会团体，遇到公共事件，免不了事事请示，指望其提起公益诉讼，并不乐观。
非政府组织（Non-governmental Organization, NGO），并非反政府组织，依法登记的、以环保为宗旨的专业环保组织，依法参与对环保违法行为施行监督，其风险应该是可控的。现在法院在确定是否受理环保组织的起诉方面，大多格外谨慎。今后立法中，应当充分发挥其维护环境公益方面的积极作用。
最后，作为环保人士，我个人对环境公益诉讼，寄予高度的期盼，希望看到环境公益诉讼能够成为现实，使关注环保公益的环保组织获得依法参与环保监督的法律途径，能够为疲软的、尴尬的环境执法注入新的活力。
关于诉讼目的、诉讼费用、赔偿金的管理等细节问题，地方的实践，江苏、贵州、云南、海南、重庆等地方法院在规则制定和司法实践方面，已经远远走在了国家立法的前面。如昆明市政府通过政府规章，制定了《昆明市环境公益诉讼专项资金管理办法》，给予NGO支持,值得借鉴。
3、关于环境公益诉讼的程序问题。
我有一个设想，希望有一个前置程序，行政机关、NGO和社会群体有一个提前通告程序。美国是提前60天通告，告诉损害环境公益企业应当改正；否则，逾期我就到法院起诉。这样可以起到很好的督促作用。
张卫平：我们下面有请第四位报告人刘红宇政协委员。
刘红宇：今天，我抱着学习的心态来到明德法治论坛，与各位领导、法学界的各位专家共同探讨关于公益诉讼的话题。刚才教授们谈的很解渴，也谈到了我们感觉到困惑的地方。本来我是想多听一听再谈感想的。现在让我发言，那我也来说说我对于环境公益诉讼的看法。四年前我陪着最高人民法院的万鄂湘副院长去芜湖地区做调研，发现污染情况非常严重，也意识到了环境破坏的严峻形势。从芜湖回来后，万副院长便开始着力推进环保法庭的相关工作，随后一些地区开始设立环保法庭。环境问题被提到了一个相当高的高度。
作为一名长期执业于金融法领域的律师，金融法是我最熟悉的业务领域。而对于环境公益诉讼，我也有一些自己的思考。在金融法领域中有一个著名的 “赤道原则”。这项原则要求金融机构在提供项目融资时，要对项目可能对环境和社会的影响进行综合评估，并且利用金融杠杆促进融资项目在环境保护以及社会和谐发展方面发挥积极作用。目前赤道原则已经逐渐成为国际项目融资的一个新标准，全球范围内包括花旗、渣打、汇丰在内的70余家银行已明确实行赤道原则，在项目融资中强调企业的环境和社会责任。也就是说，如果银行提供资金支持的项目产生了负面环境影响，不仅银行的声誉会遭受损失，银行同时也有责任采取有效措施来消除或减缓该等负面环境影响。目前，“赤道原则”在中国还并未得到广泛的运用，中国只有兴业银行一家加入了“赤道银行”。为什么要提及“赤道原则”，是因为NGO 组织可以依据“赤道原则”在融资项目所在地提起公益诉讼，起诉借款人和赤道银行。
随着经济飞速发展，环境问题日益凸显，公益诉讼制度的建立迫在眉睫。而最新公布的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》适时的增加了公益诉讼条款，即第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，新增条款已经是对《民事诉讼法》中“直接利害关系原则”的重大突破。但我认为，前述规定无论从明确性、可操作性上都仍在存在一些不足之处。我想，真正运用到在实践中，当事人、律师都会感觉到有许多困惑。
首先，当我看这个条款时，就感觉环境污染这一提法使得公益诉讼的范围过于狭窄。环境污染更多地体现为表象层面，而生态破坏则更为实质。不合理的开发、利用，使得大气、无人区、公共海域等环境公益遭到严重破坏的生态破坏行为也应当明确纳入环境公益诉讼的范畴。在我最初提出关于环境公益诉讼的提案时，得到有关机关工作人员的口头答复是，拟将涉及环境污染以及侵害国有资产行为的诉讼主体扩大为检察机关，而只有当检察机关在×个月内不提起诉讼时，其他主体才可以自己名义对前述主体提起诉讼。当时听到这样的口头答复，我表示并不满意，同时也一直通过包括社情民意反映在内的各种途径进行呼吁。我认为，一是环境污染的提法过于狭窄；二是这个条款应该是单纯的关于环境保护的条款，而不应该附加其他的内容。而在最新出台的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中，我看到已经不再提及侵害国有资产的问题，但是又囊括了侵害众多消费者合法权益的行为。关于这一点，刚才有专家提出，“公益”与“私益”需要严格区分。众多“私益”相加的集合体不能等同于“公益”。公益是指不特定的多数人的、社会的、公共的利益。公益的损害有可能出现在无人区，或者是没有直接受害人的场合，比如在无人区埋设管道引起动物、植物、生物链条的破坏、水质的破坏，从而影响到生态环境；又比如对湿地、海域地下层、文物保护层的破坏等等。但侵害众多消费者合法权益的行为恰恰是侵犯众多人的私益的行为，并不能因为其人数众多，就将其等同于公益。因此，把对侵害众多消费者合法权利的诉讼纳入公益诉讼的范畴并不恰当，而应将公益诉讼的范围明确为单纯的环境公益诉讼。
其次，《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中提及“有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。这与之前我得到的“检察机关有权提起诉讼，只有当检察机关在×个月内不提起诉讼时，其他主体才可以自己名义对前述主体提起诉讼”的口头答复相比已有重大的进步。我们都知道检察机关相较之环境保护的社会组织和社会团体，从专业性、激情、人才配备等等各方面都有比较大的差距。但是，这一条仍然仅仅概括性的赋予了社会团体的诉讼主体资格，对于社会团体的准入、管理、资金来源、程序等各方面都没有做出管理型、细则性的规定。我认为，这样概括性的规定，有可能导致出现恶意诉讼，或者某些社会团体缺乏担当能力的情形，从而导致公益诉讼的根本目的无法实现，反而起到负面的效果。所以我认为，应当通过单行法、司法解释等方式对社会团体参与公益诉讼的行为加以严格规范。
再次，由于环境公益组织代表全民参与诉讼，往往会出现环境公益诉讼胜诉后，法院判决义务人支付的环境赔偿金没有直接、特定受益人的情形。因此，对于环境赔偿金的管理、操作，需要在司法解释中做出进一步细化的规定，是否能够考虑设立全国性的环境保护基金，将此类没有直接、特定受益人的环境赔偿金统一纳入全国性环境保护基金的范畴，统一进行管理、操作。
最后，在当今社会，越来越多的律师愿意、也有能力为我国的公益诉讼事业做出特有的贡献，使得我国的公益诉讼的开展更为专业、高效。而作为律师行业协会的各级律师协会也应该发挥更大的力量，为更好的调整、规范、协调、管理律师参与公益诉讼做出贡献。
肖建国：《民事诉讼法修正案（草案）》的一大亮点，是将公益诉讼入法，明确规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”立法机关在涉及公共利益的保护问题上，一方面没有无条件地赞成行政机关强化自己的权限来解决，另一方面也不像美国那样通过动员个人的私人执法来实现公共目的，而是采用公益诉讼这种居于两者之间的一种制度，这是一种追求平衡的、逐步推进型的稳健的立法策略。我非常赞同这种立法思路。
关于民事公益诉讼的适格原告，草案规定的范围是“有关机关、社会团体”。对此，我提出以下四点意见，供立法时参考：
一、将“有关机关”修改为人民检察院、有关行政机关，避免产生歧义。
目前草案存在的一个问题，是这里的有关机关，表述比较模糊，可以做限缩解释，将人民检察院排除在外；也可以作扩张解释，将检察院包括进来。因此，现有的规定不够严谨，需要修改。
一方面，立法应当明确赋予人民检察院提起公益诉讼的资格。这主要考虑到：1）检察机关在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色；2）检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的个人、民间组织；3）现行法的依据。《刑事诉讼法》第77条已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉。4）检察院已经积累了提起公益诉讼的实践经验。
另一方面，立法应当明确规定有关行政机关提起公益诉讼的资格。这主要考虑到：1）行政机关的行政执法权受地域限制，但提起公益诉讼不受此限制；2）行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高；3）行政机关提起诉讼，表明政府对此是支持的态度，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力相对较小，法院审理判决不会与政府发生冲突。以环境公益诉讼为例，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了12件民事公益诉讼案件，其中人民检察院作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，行政机关和检察院作为原告起诉的9件案件都以原告胜诉而告终。今年10月19日，沸沸扬扬的云南曲靖铬污染案件，就是由环保组织“自然之友”、重庆市绿色志愿者联合会作为原告起诉的.由于环保组织收集证据能力不足，后来又联合曲靖市环保局共同提起公益诉讼，该案目前已被曲靖中院受理。
此外，对于提起公益诉讼的行政机关应当限定为地、市以上的行政机关为宜。毕竟涉及环境污染、消费者权益保护的公益诉讼案件，影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，区、县一级行政机关恐难以胜任。同时，公益诉讼级别管辖以中级人民法院为宜，与管辖挂钩的话，由地、市以上的行政机关提起公益诉讼毕竟妥当。
二、社会团体提起公益诉讼的原告资格进一步细化
草案中，社会团体提起公益诉讼的规定最为引人注目，备受公众和媒体好评。赋予社会团体以公益诉权，对于社团的培育发展、弥补行政执法供给的不足、克服实践中对损害公益行为打击不力的状况、缓解转型时期日益复杂艰巨的社会矛盾，都具有积极意义。可以说，该规定开启了我国公益诉讼的新纪元。
但是，我国的社会团体众多，发育不太成熟。民政部的统计表明，目前我国“中”字头的各类社会团体近2000家，中央和地方各类已登记的社会团体60多万家。还有很多未登记的民间草根组织。情况复杂，良莠不齐，不一而足。因此，建议对可以起诉的社会团体进行必要的过滤和限制，具体措施和实质性标准可以考虑：1）依法设立或者依法登记或备案；2）起诉必须符合社团章程目的和业务范围；3）符合社团活动的区域要求；4）社会团体设立时间的限制，要求必须是设立2年以上为宜；5）社团应当具有一定的经费来源。
对于上述限制，可以通过民诉法草案直接由立法机关加以规定，也可以借鉴日本等国家的做法，由立法者授权有关行政机关认定符合起诉条件的社会团体，定期公布、定期更换。
三、无直接利害关系的公民提起公益诉讼的可能性
从长远来看，赋予公民提起公益诉讼的资格，建立我国的公民诉讼制度，也是必要的。
决策者对公民诉讼有担忧，认为目前条件不太成熟。一是担心公民诉讼引发社会不稳定，二是担心允许公民起诉会导致公益诉讼的滥诉。我认为，上述担心是不必要的，这可以通过设置前置程序，提高有关公民起诉的条件、设置行政处罚的前置程序等方法来解决。
四、多个竞合的公益诉权之间冲突的处理
我比较赞同明确赋予人民检察院、行政机关和社会团体提起公益诉讼的资格。对于发生竞合的公益诉权，有两种方案可以选择：
一是规定诉权行使的顺序。建议：授予检察机关、行政机关第一顺序行使公益诉权的资格，社会团体为第二顺序的公益诉讼原告。如果规定公民诉讼，则公民可以列为第三顺序的公益诉讼原告。
二是现阶段不对公益诉讼原告的诉权行使设置先后顺序，具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼。为防止重复诉讼，法院受理公益诉讼后，应当通知其他具有原告资格的主体参加诉讼，在诉讼中列为共同原告。
张卫平：接下来一分钟，稍微做一下调整。
提问：第8条第55条不超出的理解含义，给我们一些启发和引导。从字面上解说一下，给一些引导。
扈纪华：字面上表达的两个含义是清楚的。第一、公益诉讼的范围是清楚；第二、提请公益诉讼的主体是清楚的。换句话说，这一条确立了一个公益诉讼的制度，而且对公益诉讼的范围和主体做了规定。范围也很清楚，环境污染、消费者权益，损害众多消费者合法权益的等。“等”是先等着进一步看。能够明确写出来的解决有共识的，大部分人觉得这两个领域问题可以提起公益诉讼，对这两个领域有共识。“等”是对法律的一个异议，“等”是法律上的发展空间。诉讼主体是有关机关、社会群体。“有关”是指有管理职能的行政机关，比如社会群的消协，但不是所有的都可以。如都可以的话，一开始这个东西还是在一个制度确立了以后还会产生这样和那样的问题，也许还会有一些负的社会影响和效益，所以口子没有开大。这两点在这里是清楚的，可能会有人说“等”也不清楚，“有关”也不清楚，那是另外的事。我可以说的是相对比较清楚的。
张卫平：别司长有一个问题，众多消费者权益等同于公共利益吗？
扈纪华：这里有几个问题：什么是公共利益？肖老师说私益以外的都是公益。我们对什么是公共利益侵权责任、《物权法》的时候就没有界定，界定很难，这个问题太高深了。我能够解释的就是这些，我不能有个人的，我说的是字面解释，而且是个人的解释。
张卫平：下面有请中南大学法学院教授颜运秋做报告。
颜运秋：修正案草案规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这简单的一个条款意义非常重大，如获通过，必将为公益司法保护机制打开闸门，结束长期以来公益诉讼于法无据尴尬局面。当然，如不进一步明确细化，不解决一些核心问题，公益诉讼的司法运作依旧会困难重重。
一、适用范围需要进一步明确细化
修正案草案确定的公益诉讼范围，是用两个标准来确定：一是案件类型标准（“污染环境、侵害众多消费者合法权益”等），二是受损利益标准（“社会公共利益”）。其适用范围过窄。理由是：第一、实践中，我国法院不敢突破明文规定的思维定势往往使法院的能动性大打折扣，以至于法院只受理法律明确规定的案件。事实上，环境污染、侵害消费者合法权益案件只是最为典型的公益案件，其他包括诸如国有资产流失等在内的案件也是当前急需进入司法视野的类型。因此，仍要尽可能避免立法疏漏，应将当前典型的公益受损案件类型化后规定下来，以指导法院对案件的审理。第二，该建议仅将“损害社会公共利益”作为确定受案的标准。我认为公共利益应有两层含义：一为社会公共利益；二是国家利益。多数情况下，社会公益利益和国家利益是可以区分的。国家利益受损也应是衡量某类案件进入公益诉讼范围的一个标准。建议增加一条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害竞争者合法权益的不正当竞争、损害国有资产、不当政府采购以及其他损害国家利益、社会公共利益的行为提起的诉讼，适用本法的规定。
二、起诉主体应当进一步明确与扩大
修正案草案只规定了“有关机关、社会团体”有起诉权，到底哪些机关、社会团体属于有关的，无法判断；且排除了私人的起诉资格。显然不合理。第一、有损害公益的行为存在，主管机构依法行使其职权即可制止，执行机关依法改正即可实现合法，无需以诉讼方式进行。加之我国经济生活中，多头多部门管理现象很突出，不明确何谓“有关”还会产生推诿扯皮现象，从而使立法流于形式。我主张，有关机关可明确为检察机关。国外由检察机关提起公益诉讼的现象并不鲜见；检察机关作为公诉机关在刑事领域的实践极为成熟；检察机关作为国家强力机构提起公益诉讼，既可以消解做出损害公益行为之主体通常所拥有的优势地位，也可以以其超脱身份摆脱身份混淆的困境；检察机关依其法律监督的职能也可以使法院在受理和审理案件时更谨慎行事。第二，笼统的将公益诉权赋予“有关社会团体”可能引起法院在审查起诉资格时陷入难以判断的困境。我认为，公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起公益诉讼的权利。第三，私人提起公益诉讼是民主和法治进步的表现，公民为公益而诉是原生的，机关和团体为公益而诉是派生的。赋予私人诉讼资格在其他国家有先例。有人担心放开私人诉讼，可能会导致滥诉的发生，这也可能是草案未把个人列入起诉主体的原因。但这种担心没有必要，只要有完善的法制加以制约，滥诉现象可以遏制。建议增加一条：检察机关、受损个人所属的公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼。
三、构建适用于公益诉讼的特别规则
公益案件与传统民事案件相比其不同显而易见，民事诉讼法的有些规则对审理公益诉讼案件是不兼容的，公益诉讼应当有自己的特殊规则：
第一，管辖规则。公益诉讼案件应当向受到侵害的公共利益所在地的法院起诉管辖，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多个管辖地法院，由最先受理的法院或侵权行为发生地法院进行管辖，这样便于案件及时审理和案件协调处理。鉴于公益诉讼案件覆盖面广，影响力大，涉及社会公共安全和稳定，基层法院受理不便于处理和协调。
第二，防止滥诉规则。我认为，对公益诉权的行使设立前置程序，即事先通知国家主管机关，可以给该机关一个修正错误的机会。只有主管机关未能在合理期限内采取措施制止侵害公益的行为并防止损害的扩大，才可以提起公益诉讼。法院在受理之前应审查是否存在危害公共利益的违法行为和公共利益受到损害的事实以及公共利益受侵害事实和被诉违法行为之间是否有因果关系。建议：1、修改第108条，将第一项“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；” 修改为“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，但因公共利益受损而提起诉讼的,不以直接利害关系为前提。”2、在第12章第1节里增加一条：“属于法院受案范围的公益诉讼案件，提起诉讼前应先向法律、法规规定对受损公共利益负有监管职能的主管机关请求依法采取措施，该主管机关未采取措施，或者对主管机关采取的措施不服的，方可向法院提起诉讼。”
第三，权利处分规则。公益诉讼的主体就公益部分实体权利处分应当受到限制。建议增加一条：因公共利益受到损害而提起的诉讼，诉讼请求的提出应当充分凝聚社会共识，在诉讼请求提出后，原则上不得随意放弃、变更诉讼请求以及与被告和解，但公民个人提起诉讼且仅涉及其个人权利的除外。
张卫平：上述报告人当中因为罗东川主任有事，我们一开始对你进行了消极的表扬。你是最后一个报告人，我们请罗东川进行报告。
罗东川：公益诉讼是《民事诉讼法》修改中专家学者和实务工作者高度关注的一个重要问题。民事诉讼法研究会也是作为重要的问题来研究。我认为，尽管公益诉讼具体制度的设计可能有不同的看法，但基本的出发点，是不管有多大的分歧也一定把公益诉讼制度建立起来。有了制度以后将来可以完善。否则因为分歧导致被拿下。我讲四点意见：
一是公益诉讼的必要性。在我国目前的阶段对建立公益诉讼制度已经基本达成了共识，而且也符合我国国情，发展到这个阶段再不重视公益诉讼的话会造成法治和社会的缺陷。从制度层面看已经有一些法律法规规定公益诉讼，司法实践上也有一些探索，目前已具备了规定的时机和条件。但是目前公益诉讼案件数量不多，人民法院审理公益诉讼案件有一定难度，从程序、实体、特别是从有利于社会稳定和维护大局及当事人合法权益等方面，人民法院受理涉及群体性的公益诉讼案件还是很慎重的。
二是公益诉讼的主体问题。这是公益诉讼制度首先要解决的核心问题。考虑是一项新的制度，赞成草案目前的写法由“有关机关和社会团体”提起公益诉讼。我们也赞成“有关机关”明确首先是检察机关，这有利于检察机关的职能拓展。但问题是检察机关作原告，那法律监督谁来做？
尽管行政管理权和行政机关作原告之间可能存在利益冲突问题，但有关行政机关作公益诉讼原告应当是我们的制度特色。建议在规定行政机关提起公益诉讼的时候要注意两个问题：一是现在许多涉及公益诉讼的问题都是通过行政协调的方式来解决，不管是200年松花江污染事件和三鹿奶粉事件的处理，都充分发挥了行政协调的作用。其中“三鹿奶粉”事件通过行政机关协调，由责任企业主动承担责任，当事人达成和解。行政机关在处理涉及公共利益的方面有自己的优势。行政协调有我们执政党的优势，我们在建立一个制度的时候不要简单地把以前的都否定掉，要更现实的推动制度建立。要处理好公益诉讼和行政管理的关系，老百姓本来是告行机关行政不作为，行政机关不可能提起公益诉讼。如果行政机关不作为，检察机关也应当站出来提起公益诉讼。
我们通常解释“有关”是法律上的利害关系，不是泛泛的范围。
三是公益诉讼范围的规定。赞成草案的规定，用列举加“等”的方式。通常情况下对“等”是采取扩大的解释。最高人民法院建议稿提出“对污染环境、侵犯不特定消费者权益的行为，有关机关、依法成立的保护环境或者消费者的社会团体，为维护国家利益、社会公众利益可以提起诉讼，请求侵害者依法承担民事责任。”
四是审理程序。考虑公益诉讼的特殊性和有关实践经验不够丰富，公益诉讼的有关程序问题建议暂不作规定，可以参照民诉法现有规定，在实践中摸索完善。
张卫平：我们还有一位重量级报告人
汤维建：我认为，对于公益诉讼的诉权主体既不可确定过宽，也不可失之过窄，而应当从实际出发，按照实事求是、循序渐进的原则加以确定。建议民事诉讼修改将公益诉讼的原告资格赋予检察机关、社会团体和公民个人三类主体。理由在于：
1．检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格。检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其天职。检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，它更具有提起公益诉讼的人财物等方面的优势，同时，赋予检察机关提起公益诉讼的资格，也不用担心会滥用诉权或者造成诉讼地位的失衡等问题。
2．社会团体应当有权提起公益诉讼。相对于往往处在强势地位并具有雄厚经济实力、专业技术优势的被告而言，公益纠纷中的普通受害者无论在起诉的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位，难以与被告进行诉讼抗衡。相较而言，社会团体在我国也处在不断的发展状态之中，其参与社会管理的能力和积极性与日俱增。社会团体在其性质和职能范围内，应有权提起公益诉讼。
3．公民个人也应被赋予提起公益诉讼的权利。赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。随着法治社会建设的深入进行，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害，公民个人已不再是袖手旁观，而是自觉地采取诉讼行动，投身于捍卫公益的过程之中。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。当然，公民个人提起公益诉讼时，有可能会造成对公益诉权的滥用。对此，立法应当对公民个人提起公益诉讼加以适当调控，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为，也应当规定相应的法律责任制度。
在上述提起公益诉讼的三主体中，应当有一个先后顺序。笔者认为，社会团体应当作为第一顺序的主体。如果没有相应的社会团体，则公民个人可以作为第二顺序的主体提起公益诉讼。对于社会团体、公民个人提起公益诉讼，检察机关认为有必要，可以采用支持起诉或者督促起诉的方法给予保障。如果社会团体、公民个人因种种原因而未提出公益诉讼，检察机关应作为提起公益诉讼的最后保障力量。检察机关提起公益诉讼的职责是神圣不可推卸的。
不仅如此，在立法中尚应明确，不同的原告所能够提出的公益诉讼范围是不同的。检察机关可提起的公益诉讼的范围最为广泛，凡是社会团体和公民个人能够提起的公益诉讼，检察机关应均可提出。而社会团体所能够提起的公益诉讼，在范围上应予以限制，原则上应限定于与该社会团体或组织职能范围相关联。立法无法对公民个人提起的公益诉讼范围加以限制。
目前草案中关于公益诉讼的主体设定为两个：一为“有关机关”，一为“社会团体”。对于社会团体能够提起公益诉讼，如前所述，笔者不持异议。这里的问题是何为“有关机关”？这个概念是含糊不清的。从宪法第三章规定的“国家机构”看，国家机构无非包括立法机关、行政机关、司法机关，此外还有军事机关。司法机关又包括人民法院和人民检察院。立法机关、军事机关、人民法院不能提起公益诉讼，其理自明。剩下的就只有行政机关和人民检察院。如果立法者认可它们均有公益诉讼的提起权，则完全可以规定“行政机关和人民检察院”有权提起公益诉讼，而不必要用“有关机关”这种含混的概念。用这个概念，只能说明立法者判断不准。立法者判断不准，那就只有交给司法者判断。司法者的判断选项有四个：行政机关；人民检察院；上述二者均有权；上述二者均无权。上述四种任何一种选择判断，都会引来争议，最终这个问题还是要交给立法解释来处理。所以，立法者要回避这个问题是不可能的，迟早都要正面回答这个问题。这是从立法技术上看。从实质内容上看，我认为这里的“有关机关”应当用“人民检察院”来取而代之，换言之，行政机关不宜被赋公益诉权。原因要而言之有三个：一是，行政机关行使的是行政权，而提起诉讼不属于具体行政行为，不具有行政权的属性。如果行政机关该提起诉讼而不提起诉讼，是否还可被提起行政诉讼呢？其实，提起诉讼带有司法属性，而这与行政机关的宪法职能是相悖的。二是，行政机关提起公益诉讼会打破诉讼平衡。因为行政机关在进行诉讼时，它手握两种权利，即诉权和行政权。这两种权利混杂一起，对对方当事人而言，无疑是一种不恰当的威胁和压迫。三是，行政机关提起公益诉讼也会掩盖行政失误，不利于通过公益诉讼揭示行政违法。因为公益诉讼的造成，往往或至少是有时与行政违法或行政懈怠相关联，而在公益诉讼中，“行政问题”会越来越暴露。这种情况的客观存在，一方面会消解行政机关提起诉讼的动力，另一方面在其提起诉讼后，也会导致诉讼的中途流失，致使问题“无疾而终”。因此之故，行政机关不宜提起公益诉讼，其理明矣。与之有别，人民检察院提起公益诉讼，则具有诸多优势，因而这里的“有关机关”，不如改为“人民检察院”。
张卫平：好的。第一个阶段，报告人的报告阶段结束了。
李仕春：各位亲爱的观众，下面插播公益广告。扈纪华主任长期以来支持民事诉讼法学研究会的工作，对金杜明德法治沙龙给予了很大的扶持。第三期她如约而至，第四期她又放下手中的工作赶来，沙龙有今天的局面是和她的支持是分不开的。同时，她是早年毕业于中国政法大学民事诉讼法学专业的法学硕士，理论和实践兼具。基于此，中国人民大学法学院决定聘请扈纪华主任为中国人民大学法治信息研究中心高级研究员。下面请韩大元院长向扈主任颁发聘书。
韩大元：非常感谢大家对我们的支持，而且关于民诉法学的活动也非常的活跃。公益诉讼不是我的专业。我
张卫平：下面进入自由发言阶段。按照预先确定好的时间是五点，现在还有三十五分钟。今天有很多与会的嘉宾，和很多专家一样对公益诉讼很研究，很有间接，我们要把发言的机会给与会的嘉宾。下面规定一下发言的时间限制，每个人不超过五分钟。下面请赵红梅教授发言。
第一，公益实体法与公益诉讼法的关系密切。从国境外大陆法系来说，以下脉络是很清楚的：先有公益实体法后有公益诉讼法，或者两者一起搞。比如德国《反不正当竞争法》和我国台湾地区《消费者保护法》都是这样的。我们本次《民事诉讼法》修订从公益诉讼方面先做突破，这一突破应该说是没有公益实体法做依托的，通过司法解释和立法解释都不好创设公益实体法中的法律责任，而这却是非常重要的。依据今天有些发言者的观点，民法似乎就是民事诉讼法的实体法依托，那作为特殊民事诉讼的公益诉讼追究的被告当事人的法律责任就只能是排除妨碍、停止侵害这些民事责任了？这其实是说不通的。排除妨碍、停止侵害这些责任形式都不仅仅只能为民事责任。其实公益诉讼法的实体法依托应为经济法、社会法，但这些相关的公益实体法在立法中都尚未创设供公益诉讼适用的独特法律责任。因此，我们本次《民事诉讼法》修订有关公益诉讼的立法安排，是有这样一个的问题：比较难以适用公益实体法。
第二，公益诉讼和私益诉讼区别非常大。首先，民事诉讼程序在大陆法系和英美法系很不一样：英美法因没有公私法的划分特别是没有独立的有关行政的诉讼，公益诉讼当然可以放在民事诉讼里面，它的民事诉讼是和刑事诉讼相区别的概念；而大陆法系就不是这样的了，大陆法系的民事诉讼基本是保护民事主体主观私权的诉讼，它传统上属于典型的私益诉讼。我国基本秉承了大陆法系的民事诉讼制度，因此，我们本次《民事诉讼法》修订有关公益诉讼的立法安排将检察机关特别是行政机关的提起的公益诉讼放在里面是令人匪夷所思的。其次，与此相关的一个重要但被今天的讨论所忽略的问题是：为什么在美国的民事诉讼程序中有那么多的行政机关提起公益诉讼的情形呢？这和它的三权分立彻底有关，在美国，行政机关没有大陆法系如德国行政机关那么大的直接的行政处罚权，它必须通过提起民事诉讼由法院裁判是否对被告处以民事罚金（相当于行政罚款）或禁令等。而我国与德国近似，不具备美国这样的法治条件。在我国，行政机关已经有很大的行政处罚权，它没有必要再借助公益诉讼这个工具追究违法者侵害公共利益的法律责任。可见，我们本次《民事诉讼法》修订如果提出行政机关有权提起公益诉讼，是与它拥有的行政处罚权相冲突的。再次，既然公益诉讼和作为私益诉讼的民事诉讼区别非常大，就可能发生程序不兼容，大家会发现公益诉讼和民事诉讼的区别很大，刚才肖建
第三，公益诉讼的主体资格。首先，为什么要赋予广泛的社会组织和个人以公益诉讼的起诉权？因为，我国的社会组织和个人现在都太缺乏公益精神了，应鼓励他们投身公益。如果不这样，他们都只会把自己当成民事主体一样去追求私益。有关公益诉讼的主体资格社会组织部分，我甚至认为它要比社会团体还大，国外不只是社会团体，甚至医院、学校等都可以提起公益诉讼，比如学校告辍学学生及其家长，不是为了讨要学费这样的私益，而是为了让辍学学生重回课堂这样的公益；再比如医院告危重病人及其家属，不是为了讨要医疗费这样的私益，而是为了纠正后者不理智地放弃救治这样的公益（美国就有这样的案例）。其次，为什么不能只赋予国家检察机关和行政机关以及半官方的社会团体公益诉讼的主体资格？因为，公益诉讼的价值不在于实现公益，而是在于对传统上只由官方或半官方的公共组织来实现公益的不信任，从而由非公共组织来实现公益。国家检察机关、行政机关以及半官方的社会团体在实现公益的职权职责方面都具有垄断性，违法者特别容易俘获其执行者，这正是公共运行机制在实现公益上的既有障碍。因此，我们本次《民事诉讼法》修订如果不使公益诉讼原告的资格具有发散性，就无法排除这一障碍。国境外之所以要把公益诉讼的主体资格放得开一些，原因就在于此。如德国有权提起团体诉讼的消费者保护者组织就有38个，违法经营者怎么可能一一俘获它们？而预计我国未来可拥有公益诉讼主体资格的社会团体都是半官方性质具有垄断地位的，如果立法不赋予其他社会组织和个人公益诉讼的主体资格，就存在违法者向这样的半官方性质社会团体寻租俘获它的可能。最后，我主张有关公益诉讼的立法不能太保守，如果太保守的话，它对社会进步的推动就和老百姓的期待差得非常远。至于其他社会组织和个人提起公益诉讼可能引发滥诉问题，应该通过法律技术来具体解决，也控制一下政治风险不让其过分威胁到我们想要的东西，此问题应该没有我们想象的那样严重。
谢谢大家，不对的地方请各位批评指正。
李仕春：下面有请相庆
相庆梅：第一，对于立法选择的问题，我也不是特别赞成将其以目前这样的方式规定在民事诉讼法中。尽管公共利益保护的必要性已形成共识，但对其确切含义的理解却存在很大争议。因此，即使是以列举式作出规定，必然也留有很大的空间等待法院去理解和判断，同时也给原告起诉留下无限的争议空间；而在法院自足性不足的当下，这样的列举式必将使得法院在司法过程陷入为难。而我们看草案的列举，将环境污染和众多消费者利益并列，其合理性也值得商榷。环境污染很大范围内多为公益诉讼；但众多消费者权益纠纷却更多属于私益纠纷；当然之前有诉讼原告起诉酒生产厂家在酒包装上标示“饮酒有害健康”，这是属于公益问题，可对于这样的诉求，大概法院的判决很难解决问题，我并不认为目前我国的法院有形成这种公共政策的能力。而如果将来出现和教育、医疗、反垄断有关的公共利益诉讼问题，由于其和公共政策形成密切相关，法院是将其理解为“等”还是“不等”呢？
因此，我感觉以这样一种方式将其笼统规定在民事诉讼法中，其适用效果值得怀疑；当然，如果以不作任何列举的方式来更加笼统的进行规定，其消极影响也是同样的。所以，我的看法是不宜一般性的规定在民诉法中；而是应在相应的部门法中规定，如环境保护法，大气污染防治法、海洋环境保护法等等。
尽管不主张将诉讼条件等问题在民事诉讼中规定，但我赞同
第二，关于原告资格问题，我认为在目前中国的法律体系下，无论从历史、传统、经验还是比较法研究的角度，检察院作为公益代表人确是比较妥当的。社会团体的资格问题，我也赞同。社团无论是在诉讼资源上，还是对诉讼的理性态度及责任能力上，都有着较大的优势，更能承担起保护公众利益的重担，成为公权力机关诉讼的有益补充和间接督促。
但是，对于个人的诉讼资格问题我持和各位专家不同的想法。尽管将公益诉讼代表人的资格赋予任何的三人，对于促进公益诉讼制度的发展，实现对公共利益的保护是有积极意义的。但并不是任何机构都可以具有原告资格。因为对于第三人主张他人利益而提起诉讼的，一个必须考虑的问题是：代表人“是否可能为第三方权利进行最佳的辩护”，并有利于纠纷得到真正和彻底的解决。但显然，对于公共利益来说，个人只不过是作为集体的一个成员而享有它，没有资格成为该集体利益的代表者，也没有能力承担诉讼的责任。因此，我不同意任何个人皆可为原告的想法。但是，如果公共利益的损害已经造成了个人利益的受损，如果公益的损害和个人损害之间具有直接和密切的关系，我认为则应当允许个人在提起私益诉讼的同时，提起公益保护的请求。而如果是个人径直提出公共利益主张的情形，则应不认可其诉讼资格。
最后，对于公益诉讼具体程序设计的问题，我同意肖建
李仕春：下面请李刚律师发言。
李刚：对于公益诉讼，我主要从以下几个方面来谈：
一、印度是公益诉讼发达的国家。10月16号到24号，我到印度参加公益诉讼学习之旅，全程由西孟加拉邦的前大法官陪同，并且访问了印度最高人民法院，拜会了印度国家人员委员会主席（前最高院首席大法官）直接感受了印度公益诉讼的情况。最高法院的大法官强调公益诉讼是申请人、公共机构和法院在三方参与和合作下，共同保障公民的宪法权利。因此，诉讼程序尽管在民事诉讼程序中进行，但是不是对抗性的，这也是为什么印度的公益诉讼采取了很多简化程序的措施，可以通过快速受理、中间裁决等来保障公共利益。另一方面也可以看到，印度的公益诉讼强调通过诉讼来促进对宪法规定的公民权利的实施，而不是泛泛地去界定什么是公共利益。印度的公益诉讼多数可以界定为我们所谓的行政公益诉讼的范畴，因为英美法系传统除了刑事的诉讼，其他纠纷都是在一个诉讼法之下运作的，我们可以预见，将来我国引进行政公益诉讼的话，将会有更大的多作为。根据与西孟加拉邦大法官和原印度最高法院的首席大法官的交谈，他们认为公益诉讼有被滥用和误用的现象，但是并不认为现在法院因此而不堪重负，相反，他们认为，一个公益诉讼往往解决了众多个人权利的救济，减少了不必要的单个诉讼，同时也认为，不能因为担心滥诉，而关闭公民寻求司法正义的大门。
二、观念更新是探讨制定公益诉讼制度的具体条文和内容的前提条件。第一、公益诉讼的本质是公民参与，拒绝赋予公民诉讼资格，导致的是公权力的进一步扩张，行政机关和官办社团是否有动力去公益诉讼？社会团体在我们国家至少有三种，参加政协不需要登记的人民团体，实质上等同于政府机关或事业单位；国务院批准不需要登记的团体，实质上享受着事业单位的待遇；需要在民政部门登记的社团，往往一个领域就一家或者几家，形成事实上对部分领域公共事务的垄断。立法机关要给哪一类团体诉讼资格？我们有理由担心，以前是具有公益精神的个人求着法院受理公益诉讼，以后就是求着这些社会团体了。第二、对公共利益的维护，可以司法解决，也可以行政解决，可以是行政解决优先，虽然二者有效率、资源等方面优劣之分，但是司法仍是国家权力的一个组成部分，由司法对公共利益进行最后的关照并不离经叛道，除非我们不相信司法能肩负起政治责任和社会责任。
三、重视我国现有的立法资源。澳门地区民事诉讼法有规定“旨在维护公共卫生、环境、生活素质、文化财产及公产，以及保障财货及劳务消费之诉讼或保全程序，任何享有公民权利及政治权利之公民，宗旨涉及有关利益之社团或财团，市政厅以及检察院，均有提起以及参与之正当性”。为此，我曾向澳门终审法院求证这个制度实施的情况，得到的书面答复是没有案例。又向澳门律师求证，答复是澳门的民主制度和公民社会都比较发达，遇到侵害公益的问题，可以通过公民团体和民意代表来实现有效解决，不必要求助司法。因此，我认为，公益诉讼是公民参与社会管理的一种方式，在民主和公民社会都欠发达的内地，法律允许公民个人提起公益诉讼具有重大意义。其次，在环境公益诉讼领域，云南、海南已经做了制度性规定，有很好的设计，比如海南高院规定在诉讼主体方面，不仅环境社会团体，居委会、村委会和个人都可以向法院起诉。这些实践经验已经走在了立法前面，应当很好地总结和吸收，但是谨防全国性立法比原来的地方性规定退步，这反面是有先例的。
四，具体的程序设计对发挥公益诉讼制度价值很重要。公益诉讼具有其特殊性，也有一般民事诉讼的共性，因此，可以援用大部分的诉讼程序，也要量体裁衣做一些特别规定。诸如如何防范个人滥用公益诉讼这样的担忧，可以设置程序防范，最简单的是法官的立案审查审查，如果滥诉的话对原告给予处罚等。我想问一下扈纪华老师是不是还有空间制定几条比较详细的条文？还是仅仅是这个条文就行了？假如有可能，我们将草拟几个条文，在
扈纪华：你想一想常务委员已经尝试了，现在网络上已经有1000多条意见了，主要是集中在公益诉讼、小额诉讼和监督，所以说绝不可能说这样就不动了。但是怎么“动”，是不是维持现状也在考虑过程中，可能回到原点，这也叫“动”。
李刚：我再说一个社会团体问题。在我国团体的定义有好几类，有人民政治团体、有不需要登记的团体、也有需要登记的团体，除了社团动力不足的问题以外，我们也遇到了，在环渤海问题上我们想方设法和团体接触。这种情况确实会存在，我们很多情况会有一个团体垄断。
扈纪华：印度之行你有他们公益诉讼的法律规定吗？
李刚：没有。
李仕春：刚才
扈纪华：我们改了很多稿，我那里就有8、9稿了，非常的努力，但是最后结果就是这样。
张卫平：达成不了共识不要紧，要把相对好的意见拿出来。
扈纪华：现在大家的意见都不一样。
罗东川：我觉得五十条有点少。
张卫平：我们是司法领域中的大宪法。
扈纪华：刑事诉讼法已经明确提交人大常委会了，他们的改动和我们的改动也（不一样）。
张卫平：如果社会反应很强烈，要增加条文，有办法吗？
扈纪华：可以。
李仕春：下面请北京航天航空大学的张晓茹发言。
张晓茹：各位领导、各位学者、各位同学下午好。我主要谈两个方面的问题：第一个方面，大家比较关心什么是社会公共利益，什么是公益诉讼，针对这个问题，我们的扈纪华主任作出了很好的回答，我理解这种立法的心情和立法的技巧。
我认为第55条是很大的一个筐，把广义的社会公众利益以及行为都放在这个筐里，会显得很杂乱，我们的讨论不光是针对立法还有理论的研究，众多人的私益相加不等于公益。我个人的观点认为一些侵害众多消费者权益的行为可以通过团体诉讼、示范诉讼、代表人诉讼甚至集团诉讼来解决，为什么放在第55条作为公益诉讼？是不是有意要绕开集团诉讼制度？
公益诉讼的案件范围，除了污染环境案件和侵害众多消费者权益案件外，其他的案件扈纪华主任也说了要等待，我想说的是，无论英美法系国家还是大陆法系国家，都认为人事诉讼和家事诉讼涉及社会公益，比如德国、英国、法国和日本都明确规定了检察机关参与人事诉讼和家事诉讼制度，像法国规定的检察机关以当事人身份参与家事诉讼制度，日本规定检察机关参与婚姻案件、收养案件和亲子案件并且可以提起上诉。第55条所讲的公益诉讼包括不包括人事诉讼案件？如果不包括，有没有单独设立人事诉讼制度的打算？
第二个方面的问题是，第55条与第14条的关系，以及第55条与第15条的关系。
通过分析，检察机关是最有机会和最有正当理由提起民事公益诉讼的“有关机关”，第55条没有明确，第14条只说“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督”，那么当检察机关提起民事公益诉讼时，它的诉讼地位、诉讼身份是什么？该遵循什么诉讼程序？
第15条支持起诉原则，也涉及到社会团体和有关单位，和第55条存在一定的重叠。什么情况下社会团体和有关机关应该提起公益诉讼，什么情况下可以支持起诉呢？现在的规定会不会让社会团体和有关机关出于自身利益的考虑不提起公益诉讼而一味地支持起诉使公益诉讼制度形同虚设呢？
李仕春：谢谢
第1位学生：关于现在的公益诉讼法条规定在55条里面，在当事人这章规定的，我们看到最大的贡献不是建立了公益诉讼制度而是在当事人理论上有一个突破，不管是否建立公益诉讼法还是公益诉讼程序都会有障碍。我觉得从立法体系来说可以考虑即使条文不动，但是位置要动，否则会有问题。这一条可以放在总则里面，最好的是专门立专章来规定，放在支持起诉下面可能会更好。
现在是集团诉讼的补充，像消费者私益保护，为什么不可以调解？公益、环境的东西应该不是可以调节的。
第2位学生：我想说一个主体问题，公益和私益分的很清楚，从这个意义上我赞同
李仕春：现在到了总结的时候，请扈主任说两句话。
扈纪华： 对前几个发言是没有针对性了，后面的发言我听进去了。大部分问题是我们研究过的，还有些观点是我第一次听到的，有些国外情况的介绍，尤其是印度的情况，实际上是我一直想听的。
因为国外的情况是把自己的公益诉讼解决了私人的不适格的问题，把没有直接利害的问题揽进来了，把这部分作为公益诉讼，没有直接联系的诉讼，大家把这一块都叫做公益诉讼。大陆法系国家，无论是人事诉讼、家事诉讼，检察院参与这个都不是公益诉讼，是为了公序良俗，为了防止血缘兄妹结婚，检察院作为诉的主体提起诉讼，像德国有消费者团体的诉讼，尤其是日本也不叫公益诉讼，消费者权益的诉讼类似于公益诉讼，适格的，提起规划纲要的主体主要是内阁大臣批准的三个，现在是七个，他们有多少个消费者权益保护团体呢？非常多，但是基于这种能够为广大消费者团体提起诉的目前只有七个，而且还是被内阁大臣批准的，为什么这么严格？
现在他们仅仅处于对现在侵权行为的停止，而不追诉以前侵权行为的赔偿？大家说了很多，每个问题我在回忆，都是我们已经讨论过的，这个信息是研究过的，为什么现在仅仅规定到这个程度？是立法上的思考，要规定这个制度，又有很多问题无法在这个制度里面规定清楚，比方说请求权到底给什么？是停止侵害，恢复原状，还能不能赔偿损害，恢复原状。如果行政部门提请的话，比如紫晶矿业最高罚款900万，如果要恢复原状，如果有请求权可以恢复原状的话，要赔偿几个亿。还不算赔偿给受害人的损害，所以请求权如果一个行政部门提起了，其他被侵害的能不能把请求权一并起来？是不是就他的请求权？
众多不特定的特定人有多少请求权，和代表人诉讼有什么区别？许多问题还没有达成共识。我们研究了，不是没有考虑，也不是立法者无能。前一些日子我看到的报告，对民事诉讼法不要给予太高的期望。有一句话我是一直难受至今，我在和我们的人吃饭的时候，我一直在说这句话：“第一句话是考虑到这些立法者的水平。”我很难过，真的不知道立法者一天到晚在忙一些什么。我公正的说一句话，学者的意见我们一直在非常认真的听，也许学者不掌握的情况，由于我们的角色在这个位置上，我们会掌握的更多，不是没有思考，不是没有脑子。有些真的是权衡来权衡去，我希望大家对立法者还是应当给予厚望的，我们会努力的听取各方面的意见把这个法律修改好，而不是主观上很积极，要是说水平有限，有谦虚了一些。我水平有限，而不是立法者水平有限，我只是立法者工作机构中的小不点，不是我对这句话多少在意，我是很希望大家很客观的评价立法工作，能够知道我们在注意倾听和再进行研究，说的话你们没有一句话是废话，我为什么每一次都来，听了几次都反映到简报里。
我写了好几份简报，就是为了客观的反映大家的意见，希望大家积极的参与立法，能够把公益的事情搞得更好一些。
后天我们要专门听取大家公益诉讼的意见，为什么？就是要把这个法立法，能够解决根本问题、突出问题，而且能够回答社会上对我们的期望，反映司法实践中真正取得的一些成果。我希望借大家的脑子和嘴来帮助我们搞好立法，谢谢大家。
李仕春：前一段时间，有一些其他学科的学者说特别羡慕民事诉讼法的学者。我们开研讨会，民事诉讼法的立法负责人总是每一次都到场，都坚持到底，都把会议上形成的成果通过简报上报给领导。因此可以说，有扈主任的支持和参与，我们民事诉讼法学者的幸福指数提高了很多。谢谢扈纪华主任！
金杜明德法治沙龙与《法制日报》评论部有个合作，在座各位报告人的报告都有可能在《法制日报》发表，大家如果有补充意见请尽快发给我们。希望其他媒体的朋友在报道今天的研讨会情况时，请务必全面、客观、准确。
下面进行沙龙的最后一个环节，请韩大元院长给每一位报告人颁发报告人证书。
张卫平教授向贾小刚副厅长颁发纪念证书
韩大元院长向罗东川主任颁发纪念证书
韩大元院长向别涛副司长颁发纪念证书
韩大元院长向汤维建教授颁发纪念证书
韩大元院长向刘红宇委员颁发纪念证书
韩大元院长向蔡彦敏教授颁发纪念证书
韩大元院长向肖建国教授颁发纪念证书
韩大元院长向颜运秋教授颁发纪念证书