关于2011年中国食品安全法治高峰论坛的情况报告

国务院食品安全委员会：

12月9日，由中央政法委员会、国务院食品安全委员会办公室共同指导，中国法学会主办的“2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛”，在全国政协礼堂成功举办。全国人大常委会副委员长李建国同志出席并讲话。十届全国政协副主席罗豪才及来自中央和地方有关部门的负责同志、知名专家学者近300人参加了论坛。论坛以“通过法治实现食品安全”为主题。国务院食品安全办、最高人民法院、最高人民检察院、工信部、公安部、农业部、卫生部、工商总局、质检总局、食药局等10家中央部门的负责同志，就本单位本系统2011年在食品安全法治方面所采取的举措、成效和下一步工作安排发表主旨演讲。论坛发布了经中央有关部门推荐确定的“全国首届食品安全制度创新十大最佳事例”，并邀请事例单位负责人与专家学者对“十大最佳事例”进行了深入的交流和探讨。此前，我会于10月15日在西安市举行了“2011年中国食品安全法治高峰论坛·陕西分论坛”，全国近200名专家学者围绕“食品安全与社会监督”这一论坛主题，各抒己见，凝聚共识。

在两次论坛上，专家学者纷纷为破解食品安全难题献计献策，提出了一些建议。现将这些建议择要作如下汇报。

一、 适时进行食品安全法的修改，加快推进相关法律的修改和配套法规的制定工作，进一步完善我国食品安全法律体系。

完善食品安全立法和改善食品安全执法，是我国当前加强食品安全法治建设的两大任务。一是要适时修改和完善《食品安全法》。随着食品安全监管体制、机制的调整和一些重要制度的建立，《食品安全法》应当及时进行相应的修改和进一步细化，以免政策与法律打架；还有一些《食品安全法》已经确立的制度，如惩罚性赔偿制度，由于没有发挥预期的效果，也应当在调研的基础上进行合理调整。二是要进一步修改和完善《刑法》对惩治食品安全犯罪的规定。2011年2月通过的《刑法修正案（八）》降低了食品安全犯罪的入罪门槛，提高了刑罚的上限，单设了食品安全监管渎职罪，加大了打击食品安全犯罪的威慑力。但是，该法仍然存在着个别法条难以准确适用以及整体上刑罚力度不足的问题,导致食品安全领域的违法犯罪成本太低，给违法犯罪分子造成可乘之机和侥幸心理。因此，继续修改《刑法》，加强食品安全违法犯罪的刑法规制，也是当务之急。三是要尽快出台配套行政法规和地方法规。建议国务院尽快出台保健食品管理、儿童（婴幼儿）食品管理等方面的行政法规，改变相应执法缺乏明确法律依据的困境。目前，地方只有上海市、浙江省等个别省份制定了《食品安全法》实施条例。同时，根据《食品安全法》规定，应由地方制定的食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法，也只有宁夏回族自治区等个别省份出台。因此，建议全国人大常委会指导和督促地方在一定的期限内制定配套法规。

二、 建立多元主体共同参与的食品安全治理网络。

有效治理食品安全风险，必须以多元主体实现复合治理，组成由政府、食品生产者、消费者、专家、社会组织、新闻媒体等多元主体的互动、协调治理网络，消除政府单中心管理的弊端。多元主体的复合治理也决定了食品安全治理方式的多样化。具体而言：

——完善政府的食品安全监管职能。在食品安全治理网络中，政府的监管职能是重中之重。结合当下情况，特别需要注意：（1）加强和完善食品安全监管部门间纵向与横向的沟通、协作。目前国家对于食品安全监管体制的改革基本上是合理的，突出了国务院食品安全委员会及其办公室的“协调”作用，以及各职能部门的“合作”的功能，但同时，仍然需要建立一些行政协调工作机制来落实协调与合作的职能，包括会议制度、联合办公制度、互相通报制度、委托调查处理制度、相互签署协议或备忘录、交由第三部门处理争端制度与综合绩效考察制度。（2）加强食品安全监管的科学性，促进专家以独立、公正、忠于科学的精神，从事或参与食品安全的风险监测、风险评估、风险管理和风险交流，同时为了克服专家的局限，应当建立各种形式的同行评审或监督制度；（3）加强食品安全监管的民主性，保证各方利益代表对风险管理决策的充分参与，食品安全标准制定以及其它重大决策应该充分平衡各方利益，防止政府被企业或行业以经济发展、经济安全为由而绑架。

——加强生产经营者的自我规制，建立、健全和充分发挥行业组织的行业监管职能。生产经营者的自我规制和行业组织的监管，以及生产经营者法律责任体系的完善，应当与政府监管有机地结合，以弥补政府监管的不足。具体而言，重点应当关注：（1）通过立法要求生产经营者建立和不断完善食品安全自我规制制度，对其中优秀者，给予各种形式的鼓励或支持；（2）鼓励、支持和监督行业组织建立健全本行业的食品安全监管制度，应该尽量克服行业本位主义对行业监管的异化；（3）政府或行业组织应当通过食品安全风险交流机制，帮助生产经营者克服知识上的缺乏，改进其自我规制的制度和手段，生产经营者也应定期向政府或行业组织反映自我规制的实际情况。

三、 要充分发挥社会监督在食品安全治理中的作用，特别要加强和规范群众举报、媒体披露和消费者索赔这几种社会监督方式。

——要积极鼓励群众举报，探索完善有奖举报制度。为更好落实国务院食品安全办《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，专家建议：（1）建立举报保密和举报人保险制度，消除举报人的后顾之忧。保密问题是食品安全有奖举报制度能否有效实行的关键。但是，目前很多地方的具体办法中只是简单地规定有关部门“应当为举报人保密”，没有进行具有可操作性的制度设计。一些地方采取了密码举报、为举报人设立保险等办法，在实践中行之有效，值得推广。（2）建立食品安全统一举报平台，发动群众积极参与食品安全监管，畅通信息渠道，提高投诉举报处置能力。（3）及时总结各地区各部门开展有奖举报制度的经验和做法，形成科学合理、可操作性强的细则和要求。（4）修改《食品安全法》或《食品安全法实施条例》，对有奖举报制度作出原则性的规定，使该制度（包括具体的细则和要求）有法可依。

——要合理设计消费者索赔制度，充分发挥追究民事责任在食品安全治理中的作用，与刑事责任、行政责任相得益彰。消费者监督，除了有奖举报之外，还可以通过民事诉讼主张惩罚性赔偿金来行使。《食品安全法》第96条规定，消费者除了要求赔偿损失外，还可以要求支付价款10倍的赔偿金。惩罚性赔偿除了对侵权人产生威慑力之外，更为重要的是激励消费者通过民事诉讼进行索赔，从而达到打击和遏制食品生产经营者和销售者违法犯罪行为的效果。但是，我国目前所规定的价款10倍的赔偿上限，显然难以起到激励消费者通过民事诉讼进行索赔的作用。因此，在修改《食品安全法》时，可以考虑将消费者所受到的损害作为惩罚性赔偿金的基数，增加消费者的选择项。

——要发挥新闻媒体舆论监督的特点和优势，及时、真实地披露食品安全案件/事件，及时回应社会关切，加强和规范新闻媒体监督。新闻媒体对食品安全监督的必要性和重要性是毋庸置疑的。但鉴于食品安全的专业性、技术性很强，新闻媒体出于时效性的考虑，往往未经核实即予以报道，容易报道失实，造成社会恐慌、有损我国在国际上的形象、给生产加工企业造成无辜的难以挽回的声誉影响等严重后果。专家建议，有关法律法规应该要求媒体在做食品安全报道时，尽量先了解相关法律法规和标准，坚持客观、科学和真实的原则。如果新闻媒体的报道严重失实并造成重大损失，就可以追究其相应的刑事责任、行政责任和民事责任。

四、 尽快切实有效地建立食品安全这一特殊领域行政执法与刑事司法的信息共享平台，彻底解决行政执法与刑事司法 “衔接难”的问题，充分发挥公安机关、检察机关在严惩食品安全犯罪中的作用，确保《刑法》相关规定的贯彻落实。

党中央、国务院历来高度重视食品安全等领域的行政执法与刑事司法的衔接问题。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、中办国办《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，对行政执法与刑事司法衔接工作提出了具体要求。但是，在食品安全领域，有的行政执法机关受地方保护主义或部门保护主义的影响，甚至受利益驱动，把一些应向司法机关移送的涉嫌犯罪案件不移送或者以罚代刑。公安、检察机关由于缺乏信息来源，难以对行政执法领域进行监督，对于行政执法机关是否履行职责、是否应当移送案件线索而未移交等情况无从得知。

因此，有专家认为，第一，鉴于信息渠道不够畅通是当前食品安全领域行政执法与刑事司法衔接工作中存在的突出问题，建议积极运用高科技手段建立信息共享机制的经验，为衔接工作提供现代化的手段和长效的工作平台（局域网），在2012年底前实现数据平台共享和案件信息共享。明确要求行政执法机关对行政处罚或群众举报的案件，一律在规定的期限内上传信息共享平台，实现各单位的网络互联、数据共通、信息共享。第二，为了确保行政执法与刑事司法衔接工作落实到位，专家建议建立领导机制，确定牵头单位。第三，对国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》进行必要的修改和完善。超出行政法规事项的，要对相关法律予以修改，细化行政执法与刑事司法的衔接工作：明确规定行政执法机关在涉嫌犯罪案件移送工作中的具体职责；明确规定行政执法机关向公安机关、检察机关移送涉嫌犯罪案件的程序；明确责任追究制度。

当然，有些问题，如地方或者部门保护主义以及地方有关政策不合理等问题，依靠衔接机制是难以解决的；有些问题，如执行上应当移送而实际上没有移送，以罚代刑的问题，衔接机制在此方面发挥的作用也是不太明显的，通过监督机制可能是最为有效。因此，检察机关应进一步发挥在执法监督方面的作用，使得行政执法机关切实履行好向公安机关移送涉嫌犯罪案件的职责。

五、 加强在食品安全办综合协调下的资源整合和信息共享。

目前，我国食品质量监督检验所（站）分属卫生部、农业部与国家质检总局等部门，职能分散，仪器设备未实现共享，整个检测体系的运作效率未达到最优的状态。因此，应当建立适合中国国情的食品安全监督管理体系与运行模式，以统一组织、协调和管理与食品安全有关的工作，充分发挥检测网络为管理体系提供技术性支持的功能，并保证食品安全工作免受地方与部门经济利益的干扰和影响，保护消费者的利益，促进食品产业和对外贸易的发展。

另外，要建立公私合作的风险监测网络。食品安全风险监测信息是食品安全风险分析工作的重要依据。目前的食品安全风险监测基本上仍然建立在以“国家”或“政府”为中心的传统监管模式基础之上。风险监测制度的建立、风险监测计划和方案的制定和实施、风险监测技术机构的确定等等，均透露着政府占支配地位的特征。然而，面对无处不在的风险，风险治理或新型的风险监测应该体现为充分的公私合作模式，才能获得良好的治理绩效。因此，风险监测也应该向多元主体共治的方向发展，而不仅仅局限于政府确定的专门风险监测技术机构。法律上应当要求食品、食品添加剂或食品相关产品生产企业建立和完善食品安全风险的自我监测，这也是食品生产者“承担社会责任”原则的体现，应当鼓励企业除自我风险监测以外、对本行业领域内的食品安全进行风险监测，鼓励科研机构、非政府组织甚至有专门知识的个人进行风险监测。

列“首届全国食品安全制度创新十大事例”之一的“宁波市食品检验检测信息共享系统”，其做法和经验值得进一步总结和推广。该系统通过互联网建立起覆盖全市所有食品安全监管和检验检测机构的检验检测信息共享体系，涵盖了种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮服务、进出口等所有食品安全环节数据分析统计、安全预警、政府部门的工作考核等。全市290家食品安全监管和检验检测机构能够实现及时有效共享食品检验检测信息，同时，凭借这个数据库,逐步构建起了政府部门之间，政府与企业、政府与消费者、企业与消费者食品安全良性互动机制。

六、 高度重视和强化食品安全风险交流。

食品安全风险信息具有明显的难得性、零碎性、分散性、不确定性以及危险性等特点。因此，强化各个行动者之间畅通的、充分的食品安全风险交流，有助于提升政府决策的科学性，维护企业或行业的正当利益，保障消费者的合法权益，避免社会不必要的恐慌。具体而言，尤其重要的是：（1）政府应将相关信息及时告知食品生产经营者、消费者、社会组织、新闻媒体等，进行适当而充分的信息交流，没有重大的安全考虑而任意拖延或者掩盖，都会引发或加剧对政府发布信息的不信任。（2）风险交流不只是实现公民知情，更重要的是进行风险教育，以使公众的心理、认知以及行为习惯逐渐适应风险社会时代的特点。国家食品安全风险评估中心或者国家资助设立的由负责的、独立的科学家组成的专门机构，应该担负起定期的、经常性的、公开的食品安全风险交流活动。（3）风险交流不是单向的，任何由生产者、消费者、科研机构、社会组织、新闻媒体等行动者向政府提供的风险信息，都应该引起政府的高度重视，并建立相应的及时处理和反馈机制。（4）支持消费者、生产经营者、行业组织和专家在食品安全风险评估、风险监测、风险管理以及风险交流中的适当角色，特别是对为促进食品安全作出各种形式贡献的个人或组织以不同形式的奖励与鼓励。

七、 积极推动声誉机制建设，建立食品安全诚信体系。

近年来，全国个别知名大型企业发生食品安全事故，引发了全民性的食品安全恐慌，严重影响我国食品行业的公共形象及国际形象。基于当前繁重的执法负荷与稀缺的执法资源，应当根据不同市场主体的基本特性选择有针对性的法律威慑工具。对于全国知名大型企业而言，声誉是核心竞争力的重要决定因素。因此，有效的“严罚”应考虑：（1）因消费者长期抵制购买导致的未来交易机会减少甚至完全丧失；（2）品牌价值减损甚至完全丧失。如果企业制售有毒有害食品的信息在消费者中高效流动，形成强有力的声誉机制，那么广大消费者则“用脚投票”，来自声誉的惩罚将极大地作用于企业的无数个未来交易机会，进而决定企业的存亡。在这个意义上，声誉罚可以借助消费者的市场驱逐策略而缓解公共执法机构压力，优化执法绩效。

声誉罚的基础在于消费者必须知情。现代食品行业的信息鸿沟导致消费者难以自发形成强有力的声誉机制。应当借助监管机构在食品安全信息生产、传播、处理上的技术优势，形成完备的食品安全信用系统，为声誉罚奠定信息基础。在信用系统建设中，应注意以下几点：（1）实施统一的信用评级标准，避免消费者认知混乱，声誉机制缺乏基本参照系。制度操作上可以考虑由国务院食品安全办协调，卫生部牵头，工商、农业等部门参与制定。（2）信用记录、披露应当易懂、清晰。应当对信息披露中使用的专业术语做出常识性标注和说明，特别是对诸如苯甲酸、甜蜜素、山梨酸钾、脱氢乙酸钠、菌落总数等具有高度使用频率的专业术语给出注解。（3）拓展信息流动渠道，实现有效传播。在专业性媒体之外选择大部分消费者最经常接触的媒介，进一步扩大信用信息的流动渠道。

专此报告。

中国法学会

2012年1月6日

关键词：食品安全 法治 报告

抄报：中央政法委员会、国务院食品安全委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、工业与信息化部、公安部、农业部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管局