“未成年人健康成长法治保障”

大型系列活动

工作简报第5期

组委会办公室 2013年9月6日

《预防未成年人犯罪法》修改专家建议稿（初稿）

完成，《未成年人保护法》、《儿童福利法》的

修改、制定工作进展顺利

未成年人的健康成长需要构建完整的法律保障体系。目前，我国专门以未成年人为主体的法律，只有《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》。《预防未成年人犯罪法》制定于1999年，至今没有进行过大的修订，与目前网络等新媒体高速发展、城镇化背景下留守儿童、流浪儿童问题加剧、新型犯罪增多的现状已经不相适应。《未成年人保护法》2006年进行过修改，建立了家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护四位一体的工作体系。但在实践中，由于许多条款属于宣示性规范，没有明确义务主体，也没有规定法律责任，可操作性差。当前最欠缺的是《儿童福利法》，目前儿童福利工作主要是通过分散的政策文件予以规范，立法严重不足。而且，针对孤儿、弃婴、流浪儿童、贫困家庭儿童、服刑人员子女等群体分别出台相应政策，规范之间的衔接及资源整合也不够，亟需通过制定专门的《儿童福利法》，为广大少年儿童、特别是困境少年儿童的权利保障作出系统安排。

本次大型系列活动的一个重要目的，就是提出《预防未成年人犯罪法》全面修改、《未成年人保护法》部分条款修改和制定《儿童福利法》的专家建议稿。从7月初开始，中国法学会法律信息部组织专门力量开展研究，经过反复讨论，《预防未成年人犯罪法》修改专家建议稿（初稿）已经完成，修改《未成年人保护法》、制定《儿童福利法》专家建议稿的起草工作正在顺利进行中。

一、《预防未成年人犯罪法》的修改情况

专家建议稿将条文总数由原来的57条增至128条，同时对法律的原有结构进行重大调整，建议新法由总则、机构设置、预防未成年人犯罪的基本措施、未成年人不良行为的预防与矫治、对未成年人重新犯罪的预防、法律责任、附则7章组成。

修订的主要内容和基本思路如下：

1.构建未成年人预防犯罪工作的专门机构与经费保障机制。为预防未成年人犯罪工作办公室、未成年人救助机构与福利机构、社会观护机构、少年法庭与少年法院、专门学校、收容教养机构、未成年犯矫正机构等专门机构的设置提供法律保障与经费保障。加强组织领导与协调、加强中央对地方的指导、加强政府对社会组织的引导与资助、加强预防未成年人犯罪工作的理论研究等。

2.加强对重点未成年人群体的保护与犯罪预防。针对留守未成年人、流浪未成年人、闲散未成年人、服刑在教人员未成年子女等重点未成年人群体，制定针对性的条款；通过完善监护制度，防止未成年人因监护缺失而违法犯罪。

3.完善预防未成年人犯罪的教育措施。转变立法指导思想，改变以往过于依赖法制教育（特别是课堂教育以及单纯的法制宣传）的局面，强调从法制实践活动引导未成年人养成良好的行为习惯，并培养未成年人的法制观念。

4.完善未成年人不良行为的矫治体系。针对违反《治安管理处罚法》的未成年人与有吸毒行为的未成年人规定特殊条款；完善专门学校教育与收容教养制度，明确适用条件、程序与执行方法等；做好劳动教养制度停止后的制度安排等。

5.完善预防未成年人重新犯罪的预防措施。根据新修订的刑事诉讼法，对相关内容进行修订；针对“犯罪记录封存制度”等新制度在实践中出现的问题，制定相应的措施；对未成年犯监狱矫正与社区矫正的基本原则与基本制度进行专门规定。

6.进一步完善法律责任条款。进一步明确家庭、学校、社区和有关部门不履行预防未成年人犯罪职责的法律责任；对监护不力的未成年人的父母或者其他监护人，给予罚款、接受亲职教育与剥夺监护权等处罚；对违法的商业活动、媒体报道行为明确处罚标准以及适当加大处罚力度等。

二、《未成年人保护法》的修改思路

专家建议稿拟对《未成年人保护法》原有七章部分条文进行补充修改，增加一章“特殊群体的保护”。遵循以下思路：

1.强化义务主体和法律责任的规定，提高法律的可操作性。明确父母及其他监护人、学校、托幼机构、教师、国家机关、村（居）民委员会对未成年人保护各自应尽的职责，对有关主体怠于履行义务时的法律责任严格加以规定。对委托监护、监护权转移等重大事项加强程序性规定，明确责任主体和主管部门，提高法律的可操作性。

2.与时俱进，呼应时代社会发展对未成年人保护提出的新要求。针对留守儿童的监护缺失、监护人侵害未成年人合法权益的防范与救济、流动儿童受教育权的平等保障、校园安全、校园纠纷的处理、托幼事业的规范化、儿童医疗保障体系的建立等问题增设专门条款。

3.注重《未成年人保护法》与相关法律法规的衔接。2006年《未成年人保护法》修改后，《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》等法律进行了修订，对未成年人保护提出了更高的要求，需要《未成年人保护法》做出相应修改。另外，其他法律法规对未成年人保护作出的原则性规定，也需要在《未成年人保护法》中予以具体化。

4.充分吸收各省市未成年人保护条例的优秀立法经验。在国家层面立法可操作性不足且内容相对滞后的情况下，广东、湖北等许多省市新修订了本地的未成年人保护条例，引入了父母对未成年人不良行为的制止义务、处分学生的救济程序等先进内容，经过最近两三年的实施，积累了不少宝贵的经验，其中一些好的做法可以在修订《未成年人保护法》时加以规定。

三、《儿童福利法》的起草情况

自7月初开始，中国法学会法律信息部组织专门力量搜集、研究海外最新立法和儿童福利发展情况，经过反复讨论，形成以下意见：一是对制定《儿童福利法》应统一共识。据了解，民政部正在组织制定《儿童福利条例》，但部门规章层面的立法对许多重大问题无法做出系统安排，只有通过立法才能解决监护权剥夺和转移的民事基本问题，才能赋予公安机关介入儿童救助和儿童保护的职权，才能保障儿童福利的财政支持。二是制定《儿童福利法》迫切需要组织法学专家进行具体制度研究和条文起草。教育界对《儿童福利法》起草的研究已经率先展开，但是由于缺少立法技术的支持，许多建议停留在政策的层面。

目前，法律信息部已经完成文献的收集和整理，起草工作在顺利进行中。《儿童福利法》草案由6个部分组成：（一）总则，包括基本概念的界定，主体的权利内容，以及公认的基本原则。（二）儿童福利领域负责执法的中央和地方的主管机关，规定各自的相应职责。（三）儿童福利机构的设置，以及机构人员的资质要求。（四）儿童的福利措施。主要包括儿童救助津贴的确定、发放程序及财政保障。（五）儿童的保护措施。主要包括对遭受虐待、遗弃、强迫乞讨等行为的儿童由公安机关强制介入，由法院判决监护权的剥夺以及转移。（六）对侵害儿童权益的行为规定详细罚则。

四、下一步工作安排

8月下旬至9月中旬，法律信息部将集中力量完成修改《未成年人保护法》、制定《儿童福利法》的专家建议稿，并根据地方调研的成果对初稿进行完善。适时召开专家座谈会，征求各界专家的意见，在此基础上，完成三部法律修改、制定的专家建议稿，作为本次大型系列活动的重要成果，报送中央有关部门。