由最高人民检察院主办、福建省检察院承办的第十五届全国检察理论研究年会,日前在福建省福州市召开。围绕会议主题“检察院组织法修改与检察制度的完善”,与会人员充分研讨交流,形成共识:人民检察院组织法(下称组织法)已不能适应我国法治发展形势和检察工作需要,亟须通过修改完善,注入新的血液,焕发更强的生命力。
内容、结构体系都需要丰富和发展
1979年颁布的组织法,对明确检察机关的职能定位、规范权力运行、依法开展法律监督等发挥了重要作用。然而,以现代眼光来审视这部法律,其内容及体系结构已经滞后,确实需要重构或进行大幅修改。江西省检察院法律政策研究室主任罗军、江西省永新县检察院刘毅、北京市检察院法律政策研究室副主任王志坤、江苏省检察院法律政策研究室主任张承平、江苏省泰州市检察院检委会专职委员邹云翔等着重梳理了组织法存在的问题。
一是对检察机关职能、任务的规定不够全面。比如,它只规定了对公有制经济进行保护,忽略了对其他经济形式的保护;组织法第5条仅对检察机关在刑事案件中的职权作出规定,突出惩罚犯罪职能,未能反映检察机关对民事诉讼、行政诉讼等活动进行监督的职权。
二是总体结构不够合理,比例严重失调,同一属性的条款分散规定,缺乏统一设置。比如,组织法的总则有10条,而整个法律也才28条,总则一头沉,几乎涵盖了检察机关的定位、设置、职权、工作原则、组织关系和外部关系,包罗万象。再比如,对检察领导体制分别在总则第3条和第10条规定,而第4条至第9条却又夹杂规定了检察职权和工作原则等内容,结构配置不够科学。
三是条文设置过于简单,各部分及相互之间缺乏严谨性和周密性,对一些内容缺乏专章规定。比如,将机构设置和人员任免两个不同性质的内容规定在同一章中,未能进行合理区分。有关军事检察院的规定混杂其中,没有单列一章。组织法第2条第3款只规定了派出机构,但派出机构是什么规格,履行何种职能,它与派出它的检察机关是什么关系,都没有明确规定。
四是与宪法、刑诉法、民诉法等法律的规定不一致。如宪法规定我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,而组织法规定“维护无产阶级专政制度”,与宪法中的表述不一致。再如,组织法第16条规定在证据不足的情况下,法院可以将案件退回检察机关补充侦查,但根据刑诉法,法院无权主动中止审查公诉案件和退查,此种情形下应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。
五是有些表述已经过时。如“敌我矛盾”等表述并非法言法语。“反革命”用语应代之以“危害国家安全”。“免予起诉”的表述也应取消,等等。
修改时应把握的基本原则
与会人员认为,组织法修改的实质是对检察权配置及其运行方式的调整与完善,涉及检察机关在国家政权架构中的地位和作用,涉及检察机关领导体制、职能配置、组织原则、中央和地方职权划分、活动原则和管理制度等一系列重大问题,组织法如何修改,应坚持什么原则和基点,关系重大。
甘肃省检察院副检察长李东亮认为,修改组织法时应当坚持宪法确定的基本定位,充分体现中央关于推进司法体制改革、完善检察监督体制、加强法律监督的要求,将检察改革的成功经验法治化。此外,还应当坚持保障人权原则、继承与借鉴相结合原则、与诉讼法等相关法律相协调原则,以及遵循司法规律原则。
西南政法大学副教授魏建文将组织法修改应当遵循的原则类型化为两类:一是方略性原则,即修改法律时应当遵循的基本方针与方法。具体表现为合宪性原则、民主化原则、科学性原则、吸收性原则、借鉴性原则以及协调性原则。二是思想性原则,即修改法律时应坚持的理念、精神价值,它是基于组织法本身特殊的价值目标、功能所形成的独有的特殊指导原则。具体表现为人权保障原则、权力法定原则、监督制约原则、检察一体原则、检察依法独立原则。对这些原则予以类型化,有利于修改法律时进行多元思考,避免立法过度抽象。
山东省聊城市检察院检察长王学军、副检察长刘勇,山东省东阿县检察院检察长孙吉祥等强调,应当坚持组织法与诉讼法等法律相协调原则。修改法律要控制好立法边界,以实现法律调整范围的泾渭分明,防止出现立法上的越俎代庖。比如,组织法和诉讼法都是基本法律,在法律位阶上属于同一层次,法律效力属于同一等级,但二者之间的功能应当有所分工。前者更应侧重于规定实体权限的范围和内容,后者更侧重于规范诉讼程序的各个环节。如果诉讼法增加了检察机关的基本职权,或者改变了行使职权的基本程序和方式,则组织法应予以体现。组织法修改应立足于检察视角,解决诉讼法中难以专门规定的检察制度等方面的问题,以体现出组织法的自身特色。
李东亮认为,修改组织法时还应该把握原则性与灵活性原则。对于中央提出的各项改革要求,应当分情况区别对待。对于检察组织制度构建、检察职权配置等具有指导意义和深远影响的内容,应当尽量写入法律。针对实践中存在的某种突出现象和问题提出的改革要求,则要在诉讼法等法律中予以规定。对某些改革须留出法律空间,不急于写入法律,或者可以先作出原则性规定,待条件成熟后再作出具体规定。如十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确了检察机关工作人员实行分类管理的原则,在没有一个比较成熟的方案之前,可以在组织法中对分类管理作出原则性表述,具体分类可以在改革意见统一后,通过完善相关工作机制予以解决。这样既可以体现检察改革的方向,又能兼顾当前实际情况,有利于保证法律条文的可行性和稳定性。
顺势推动检察制度的完善
组织法在检察规范体系中素享“小宪法”之美誉。在检察制度的体系规范方面,保留什么、修改什么、写入什么,如何将司法体制改革经验以法律的形式固化下来,引起与会人员的深思。
北京市检察院法律政策研究室副主任王志坤、北京市东城区检察院副检察长许文辉、陕西省咸阳市检察院研究室主任赵丽萍认为,组织法对检察职权的规定过于概括,不够明确。修改组织法时应当增加规定立案监督权,预防职务犯罪职权,死刑复核监督权,对违法所得的没收、强制医疗的决定和执行的法律监督权,民事行政检察权,检察长列席本级法院审判委员会会议。组织法还应当根据全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议,对最高人民检察院的司法解释权予以明确。在结构上,应当针对暴露出来的不足,按照总则、组织体系、组织职权、组织主体等来创制,建立科学的法律监督体系。
新疆生产建设兵团检察院副检察长周平认为,各地可根据管辖区域、人口、经济发展水平、办案工作量大小等来设置内设机构,不要求整齐划一。内设机构的设置应以符合检察规律与实质法律监督为标准,按照检察业务相近、诉讼环节相邻的原则对机构进行相对整合。他提出的设想是:一是反贪、反渎、预防整合“三位一体”;二是侦监、公诉检察业务衔接联动;三是案管、控告、申诉、国家赔偿机构进行有机整合;四是民事、行政检察机构进行整合;五是监所检察机构单独设立;六是纪检监察部门分别设立;七是政治部单独设立;八是办公室、行政装备合署办公;九是研究室、检委会办公室、人民监督办公室及代表委员联络室实行职能整合;十是检察技术部门独立设置。全国四级检察机关应当自上而下排列顺序,设置两级对应的内设机构组织构架,以便统一、协调一致地发挥检察职能。天津市检察院第一分院法律政策研究室助理检察员张庆宇建议将内设机构整合为六个部门,即职务犯罪检察局(负责反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、举报中心)、公诉局、诉讼监督局(负责侦查监督、民行检察、监所检察、控告申诉检察等)、检察事务部(负责办公室、法律政策研究室、检察技术处、法警队、行政装备处等)、政治部以及案件管理部。
重庆市渝中区检察院检察长夏阳认为,修改组织法应当充分体现和反映检察官管理制度改革的成果,优化人员结构,推进检察官职业化进程,如在人事管理制度上明确规定检察人员实行检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类管理并实现额度管理,建立上级检察机关人员的层级遴选制度,以确保检察机关高效运转。
在办案机制方面,湖北省武汉市汉阳区检察院检察长陈重喜认为,长期以来,我国检察机关实行以“检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或检察委员会决定”的办案方式,具有典型的行政化特征。借修法之机,应当转变传统的行政管理模式,逐步采用司法业务运作模式,赋予检察官一定的独立办案权,建立检察官办案责任制。这些可以先行试点,取得经验后再以法律的形式固化下来。
在检务保障机制方面,广西壮族自治区检察院法律政策研究室主任苏金基建议,加强立法的前瞻性,将检务保障机制纳入法律规定,比如设专章明确规定:“检察经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费,并逐步实现国家统一保障。”
在内外部监督机制上,江苏省东海县检察院检察长宋金玲认为,应当建立严格的问责制度,既强化检察机关的内部监督,又强化检察机关的外部监督。宋金玲、许文辉都建议将人民监督员制度写入法律。虽然人民监督员制度是检察机关体外的一种特殊的群众监督制度,本身不属于组织法调整的范围,但可以规定检察院办理直接受理侦查的案件应当接受人民监督员监督,至于其选任条件、监督程序等应当由专门立法来规范和调整。
据悉,组织法修改已被十二届全国人大常委会列入立法规划。与会人员对此充满期待并普遍认为,组织法是检察制度的法律形式,是检察权运行的法律基础,它不仅要体现检察规律,更要反映检察制度改革的成果,为检察机关更好地履行法律监督职责提供组织法上的依据。在立法技术上还应当增加兜底性条款,增强组织法的弹性和解释空间。