2015年4月17-18日，由苏州大学东吴公法与比较法研究所、《环球法律评论》编辑部、《苏州大学学报（法学版）》编辑部联合主办的“国家所有权性质与行使机制完善”专题学术研讨会顺利召开。

来自中国社会科学院法学研究所、中国人民大学法学院、北京大学法学院、清华大学法学院、中国政法大学法学院、上海交通大学凯原法学院、 南京大学法学院、 山东大学法学院、浙江大学光华法学院、上海大学法学院、华南理工大学法学院、北京社会科学院法学研究所、中国地质大学法律系、西南财经大学法学院、法律出版社、《中国改革》以及苏州大学王健法学院等科研院所的30余名专家学者出席了会议。苏州大学王健法学院20余名博士生和硕士生旁听了会议。

近年来，随着乌木、狗头金的归属、黑龙江省规定“气候资源为国家所有”等问题的出现，自然资源国家所有权和相关制度引发了社会的广泛关注。这些问题的解决，不是某一部门法能够单独规范的，相反，它涉及诸多部门法的知识。这次以“国家所有权性质与行使机制完善”为主题的学术研讨会，特邀请宪法学者、行政法学者、法理学者、民商法学者、环境法学者、刑法学者和法制史学者参加，以期对国家所有权的性质与行使机制完善进行充分讨论，进而通过学术争鸣碰撞出思想的火花。

上午8点40分，研讨会正式开始。苏州大学王健法学院副院长黄学贤教授主持开幕式，对远道而来的各位专家学者表示热烈的欢迎。苏州大学王健法学院院长、《苏州大学学报（法学版）》主编胡玉鸿教授、《环球法律评论》主编刘作翔教授、苏州大学东吴公法与比较法研究所所长王克稳教授先后致辞。

胡玉鸿教授认为，国家所有权的问题，不仅是经济体制的问题，也是法律中最深刻、最重要的问题之一。国家所有，是否等同于全民所有，它在多大的空间内能够给公民个人的自治和公民个人的私产留下余地，都是法律中必须要回答的问题。从此次会议论文集来看，与会专家学者就这些重大问题进行了深入而系统的研究，值得期待。《环球法律评论》刘作翔教授表示，本次专题研讨会选题非常好，感谢各位专家学者与会。我国《宪法》规定，以公有制为主，多种所有制共同发展。为什么规定“以公有制为主”，它意味着什么？所有制的规定是否会影响到所有权的界定，国家所有权、集体所有权、个人所有权（包括外资的所有权）是否会受到所有制结构的影响而无法受到平等的保护？刘作翔教授期待本次会议对于这些问题进入深入讨论。王克稳教授在致辞中表示，本次会议筹划的时间非常长，今天与会的专家是跨界的，大家就共同感兴趣的话题交流，会更有意义和价值，也非常感谢《环球法律评论》、法律出版社、《中国改革》等单位对于本次会议的支持。

随后，会议分四个单元开展研讨。

第一单元由苏州大学王健法学院朱谦教授主持，西南财经大学法学院马俊驹教授、北京大学法学院张千帆教授先后作了题为《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》、《城市土地“国家所有”的困惑与消解》的主题演讲。

马俊驹教授认为，国家所有权不是纯粹的民法概念，具有公权与私权的双重属性，它与传统上的所有权概念相去甚远，因而不能从传统的物权、所有权的构成去看待国家所有权。国家所有权的行使应根据不同财产的类型由不同的法律来调整。即针对自然资源、公共用资产、营运资产，由不同的法律加以调整。国家所有权制度调整范围广泛，是一整套多层次的立法体系。完善的方法为，一是把国家所有权从物权法中析出，另行规定国有财产法典；二是在未来的民法典中增设财产权总则，国家所有权在财产权分则中加以规定，形成与物权等其他财产权平行的各具特色的财产权体系。

张千帆教授认为，宪法学对城市土地“国家所有”问题的贡献，首先是要“去意识形态化”。《宪法》第10条的意识形态的色彩比较浓重，它存在着社会主义公有制的职能。《宪法》规定国家所有，即全民所有。但现实中，全民所有，很可能会变成无人所有，土地的管理者变成所有者。借助宪法解释，让《宪法》第10条获得一个好的解释，以避免强拆和血拆。重新理解国家所有权，使得实际的所有权和民意的所有权剥离。虚化所有权，实化使用权。采用目的解释时，需要考虑以下因素：产权的确定性；产权的连续性和稳定性；土地管理和利用的效益；社会公正；采取措施防范权力的滥用问题。土地的使用权要落实到个人或单位，但是国家可以发挥作用，为了公共利益可以征收，并给予补偿。

第二单元“国家所有权的一般理论”，由上海交通大学凯原法学院朱芒教授和法律出版社副编审、《中国法律评论》特约编辑易明群主持。上海大学法学院李凤章教授、山东大学法学院李忠夏副教授、浙江大学光华法学院巩固副教授先后作了题为《大陆法系民法之土地所有权——对所有权概念的观念史考察》、《宪法上的“国家所有权”：一场美丽的误会》、《自然资源国家所有权公权说再论》的主题发言。

李凤章教授认为，概念的统一和明确是对话展开的基础。从概念史的角度，分析大陆法系土地所有权的含义。大陆法系所有权的本质并非占有、使用、收益、处分，对所有权的理解必须在国家和社会的维度下展开。大陆法系的土地所有权乃是国家在涤除土地上的公权力因素，使土地成为单纯的财产之后建立的私人对于土地的终极支配权。所有权将土地在立法规制之外甚至人类认识之外的潜在价值归属于个人，确立了所有权享有的无条件性，从而建立起所有权人相对于国家的终极地位，所有权因此构成了国家权力的边界。我国的土地所有权是主权意义上的所有权，而非财产权。

李忠夏副教授认为，从宪法规范来讲，“国家所有权”是不成立的。因为《宪法》规定的是“国家所有权”，而非“国家所有”，“国家所有权”与“国家所有权”是不同的。长期以来，“所有权”与“所有制”可能存在着混同，但现在来看，要从八二宪法三十多年的变迁历史来理解所有权和所有制的问题。宪法中的“国家所有”不能被置于《宪法》第13条“私人财产权”的框架下理解，我们需从《宪法》第12条“公共财产”的角度理解。《物权法》中的“国家所有权”需被置于《宪法》“国家所有”的体系内才能得以诠释。

巩固副教授认为，自然资源国家所有权是宪法性公权，因为，第一，从宪法和民法的区别来看，《宪法》第9条不是民法规范。第二，从权利和权力的区别来看，《宪法》第9条未赋予国家一项基本权利。由于基本权利是个人对抗国家的权利，而如果国家享有基本权利，即国家对抗国家，这是荒谬的。应当在个人和国家的关系角度理解《宪法》。自然资源国家所有权是宪法性公权，它的实质是对资源利用的“积极干预”权，内容在于保障自然资源的合理利用，通过立法、行政和司法加以行使，并为这三种权力施加规范与限制。

主题发言之后，中国人民大学法学院张翔教授、苏州大学王健法学院陈仪副教授、中国社会科学院法学研究所田夫助理研究员、华南理工大学法学院夏正林教授围绕“宪法上有无’国家所有权”、“国家所有权是否是一项基本权利”、“宪法上的所有权与民法上的所有权的区别”、“全民所有与国家所有、政府所有的关系”等问题作出了精彩的评议。西南财经大学法学院马俊驹教授、北京大学法学院张千帆教授、南京大学法学院肖泽晟教授等学者也先后做了自由发言。

第三单元“自然资源国家所有权的性质与行使机制”，由《环球法律评论》编辑部姚佳副主任和《苏州大学学报（法学版）》副主编、苏州大学王健法学院上官丕亮教授主持。苏州大学王健法学院王克稳教授、中国政法大学法学院汪庆华教授、南京大学法学院肖泽晟教授、清华大学法学院博士生谢晶先后作了题为《论自然资源国家所有权的法律创设》、《自然资源国家所有权的贫困》、《宪法意义上的国家所有权》、《天下无私：清代自然资源“所有权”机制研究》的主题发言。

王克稳教授首先指出，如果国家所有权是民法上的所有权，那么它可能存在如下难以解决的问题：国家所有权与传统上的所有权功能冲突，侵害国家所有权的行为不适用民法规范，国家所有权中的公权力因素很难得到解释等。其次，如果将国家所有权定位为公法上的所有权，需要论证如下问题：公法上所有权是否有存在的空间，何为公法上所有权的本质，它与民法上的所有权有哪些区分，与传统上的公权力又有哪些区别。最后，针对马俊驹教授提出的把自然资源划分为公物和私物，王克稳教授认为这种方法也存在一些问题：大陆法系国家是按照物的用途来划分公物和私物的，它与所有权没有关系；自然资源的功能是多重的，不能简单划分。大陆法系国家以能否反复使用为标准进行划分，使用之后消耗的东西不属于公物；公物和私物之间的界线是变动不定的，公物由公法调整，私物由私法调整，同样也存在问题。最后，国家所有权应当细化和实化，要明确其内容和行使的边界，以避免其侵害私权。

汪庆华教授认为，国家所有权既不是公权，也不是私权，更不是公权和私权的结合，而是一种所有制。这是由八二宪法中无法回避的意识形态的色彩所决定的，是社会主义经济制度的核心内容。集体土地所有权存在如下问题：第一，主体存在残缺，是村民小组所有、村庄所有，还是乡政府所有？实际上往往是村委会所有；第二，权能存在残缺，即没有完全的处分权和收益权；第三，立法上将土地和自然资源的所有权分离，这也是一大问题；第四，集体土地所有权未确权，导致国家和集体争夺土地等自然资源的所有权。当权属产生争议时，推定国家所有，而集体承担举证责任，这其实是一种危险的倾向。在自然资源内容和范畴的确定方面，最低的限度应当是遵循法律保留原则。最根本的是要反思自然资源的物权化倾向，应当要回到所有制立法本身，消灭阶级剥削和社会的贫富分化，让社会成员平等自由地接触人类生存所必不可少的物质资源。

肖泽晟教授认为，宪法意义上的国家所有权相对于社会主义目的而言只是手段，是为确保政府履行消除剥削、维护社会公平和保障公民基本权利实现的义务而赋予政府代表国家对国有土地、自然资源、财产上的利益进行合理分配的资格，是一种体现平等主义的义务性所有权、抽象所有权和私法类型的权力。它要承担诸多宪法上的义务，应优先将自然资源用于基础设施建设和公民基本权利保障，反对将自然资源物权化。应当区分土地和依附于土地的自然资源的所有权，制定保障国家履行国家所有权对应的宪法义务的宪法性法律。此外，肖泽晟教授提出疑问，如果自然资源所有权属于义务性所有权，那么这种权能到底能否与行政管理权区分开。

谢晶博士认为，虽然国家所有权是一个当代的法治问题，但不妨从中国法制史的角度来观察历史上类似问题是如何处理的。传统社会没有所有权的概念，国家所有权的概念也是不存在的。长期以来，我们对“溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”的解读有所偏差，它并不是在表彰传统社会所有权的状态，而是“一位士子怨恨大夫分配工作劳逸不均的诗”。《大清律例》则明文列举了各项为官方所有的自然资源（如矿砂、木植、牲畜、人参、珠子、黄芪等），禁止或限制私人任意开采，并对侵犯这些自然资源的行为规定了详细的处理规则。清代的这种列举式并详尽规范的立法方式，及其背后“与民同利”、“藏富于民”的治民哲学与立法思想，颇值当代参酌借鉴。

在评议阶段和自由发言阶段，上海交通大学凯原法学院林彦副教授、中国政法大学法学院助理教授王蔚，山东大学法学院李忠夏副教授、南京大学法学院肖泽晟教授、上海交通大学凯原法学院朱芒教授、苏州大学王健法学院程雪阳副教授、苏州大学王健法学院王克稳教授、苏州大学王健法学院陆永胜副教授等学者围绕“如何理解国家所有权是义务性所有权”、“自然资源国家所有权立法的法律保留与合宪性考量”、“法国公共财产的管理权”、“行政管理权与国家所有权的关系”、“国家所有权的实现机制”等问题展开了激烈而深入的讨论。

第四单元“土地国家所有的问题与出路”，由苏州大学王健法学院陆永胜副教授、《中国改革》总编助理杜珂主持。北京社会科学院成协中副研究员、北京大学法学院彭錞博士后、苏州大学王健法学院程雪阳副教授先后作了题为《城市土地国家所有的实际效果与规范意义》、《“征地悖论”成立吗：八二宪法城市土地国有条款再解释》、《论宪法上“国家所有”的规范含义》的主题发言。

成协中副研究员认为，对于城市土地国家所有的解释，不能单从字面和逻辑角度展开，应当兼顾历史和现实，将其放在中共建政、施政的历史长河中来考察。这一条款是中共践行反对剥削，建立平等地权秩序一次制度实践。当然，与历次土地改革一样，此次地权关系重构在理念、技术、手段等方面可能还存在欠缺，但其整体合法性不应受到质疑。其次，宪法规范的内涵，要由实体法因时因地来充实，并配以有效的违宪审查制度，防止偏离宪法目标。总体来看，宪法土地属于国家所有应属于基本经济制度的范畴，将其理解为国有土地所有制的宣誓更为恰当。这种所有制并不必然导向特定的所有权结构。所有权的形成、变动和消灭，都需要履行相应的法律程序。此外，权利的名称和权利受保护程度不存在正相关关系。所有权所受到的保护，并不必然比使用权能够受到更好的保护。要切实保护城市居民或农民在土地上的合法权益，根源不在于是否赋予其土地所有权，而是充实权利（包括国有土地使用权、承包经营权等）的内容和完善权利的保护方式。

针对许多学者提出《宪法》第10条第1款关于“城市的土地属于国家所有”的规定与第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定之间存在紧张关系。彭錞博士后认为这不是一个悖论，在他看来，1982年的土地国有化之合法性与历史上的土地改造和社会主义改造运动并无二致。八二宪法城市土地国家所有条款仅仅适用于宪法生效时既存的城市建成区内的土地，对于宪法生效之后形成的城市土地，该条款既不会导致自动国有化，也不要求国家最终进行征收。在此意义上，该条款只是一个历史的见证和总结。我们没有必要通过质疑其合法性，主张废除或重新解释该条款来解决所谓的“征地悖论”，因此“征地悖论”难以成立。我们或许应把研究中心转向严格的集体土地用途管制所带来的“集体土地非农使用以国家征地为原则，集体自用为例外”与征地公共利益前提之间的紧张或矛盾。

程雪阳副教授认为，我国现行宪法中的“国家所有”这一术语和相关制度源自对马克思列宁主义理论的继承。《宪法》第9条和第10条关于土地、矿产等资源资源国家所有的规定源自对苏联宪法的模仿，但二者也有区别。在解释中国宪法的相关条款时，首先不能混淆规范的性质与规范中术语的性质。《宪法》第9条第1款和第10条第1款都是授权性条款。通过这两个条款，宪法授予国家获得矿产、水流、森林等自然资源民法所有权的资格。那国家如何获得这些自然资源的所有权呢?这就需要依赖于法律的具体化和立法的形成。在法律没有将宪法上的自然资源国家所有权予以具体化之前，此种自然资源属于没有进入物权法或财产法秩序的社会共有物。对于这种共有物，国家可以基于主权以及由主权衍生的行政管理权来设定开发和使用规则，但不能作为所有权人获得相关财产性收益。如果立法者决意要将某种自然资源纳入财产法秩序或者将其具体化为国家所有，应当遵循审慎的美德，不能违背基本的自然规律和基本的立法原则。国家所有权的本质是民法上的所有权，但基于“国家所有，即全民所有”的制度性保障要求，这种所有权的功能在于为“全体公民的自由和自主发展”提供物质保障。

在评议环节和自由讨论阶段，中国地质大学法律系宦吉娥副教授、北京大学法学院陈若英副教授、西南财经大学法学院杨春禧副教授，上海交通大学凯原法学院朱芒教授、西南财经大学法学院马俊驹教授、中国人民大学法学院张翔教授、南京大学法学院肖泽晟教授、山东大学法学院李忠夏副教授、苏州大学王健法学院陆永胜副教授、中国政法大学法学院汪庆华教授等学者围绕“国家所有权的行使机制”、“宪法解释的法经济学分析”、“对‘国家所有权’解释的目的”、“宪法上的所有权在民法上的意义”、“《土地管理法》有关规定的合宪性”等问题展开了激烈而深入的讨论。

闭幕式由苏州大学王健法学院程雪阳副教授主持。《环球法律评论》编辑部姚佳副主任和苏州大学东吴公法与比较法研究所王克稳所长分别代表主办方做了会议总结。姚佳副主任认为，本次会议是非常成功的，它首先打通了社会科学，乃至自然科学。它包括地理学意义上的自然资源概念，政治学上的国家、人民、代议制的概念，法学上的权利、权力等概念，以及行政管理学上的一些概念。其次，本次会议上不同部门法学科之间的交流非常积极、有效。它涉及了法理、宪法、行政法、民法、环境法、法制史、刑法等多个学科，在经过初步的讨论之后达成了一定的共识。最后，本次会议的讨论具有世界的眼光和对中国实践的关怀，学者们有不同的求学经历和工作背景，使得讨论迸发出了更多思想的火花。苏州大学王健法学院王克稳教授提出，国家所有权的问题仍有进一步讨论的必要，今后可以通过这种小型学术研讨会继续研究，欢迎大家下次再来苏州研讨。同时，王克稳教授向全体与会专家学者以及参加会务工作的各位同学表示由衷感谢。

至此，“国家所有权性质与行使机制完善”专题学术研讨会圆满结束。 （供稿： 沈君慧 审定：程雪阳 肖丽娟）