研讨会现场

　　2015年10月27日-28日，北京大学中国教育财政科学研究所组织召开了“中央与地方财政关系的法治化”专题研讨会，本次研讨会是该所成立10周年庆系列学术活动的组成部分。来自全国各地的近30名学者就财税法治建设中的这一核心主题进行了深入研讨，下文将对学者们的主要观点予以综述。

　　一、宏观综合问题

　　北京大学法学院刘剑文教授在研讨会开始前做了致辞。他指出，十八届三中全会强调财政是国家治理的基础和支柱。目前，预算制度改革已经初见成效，税收制度改革也在紧锣密鼓，本次研讨会在某种意义上来讲是在推动第三项重大改革。他特别强调，事权划分的核心问题是要保障和促进公民基本权利。

　　中央民族大学法学院熊文钊教授提出了处理中央与地方财政关系的八大原则。分别是：一体性统筹与多元性分筹相结合原则;相对集权与适当分权相结合原则;事权与支出责任相匹配原则;强国富民与地方自治原则;行政区划与经济区域相协调原则;行政区域与司法区域相分离原则;公共服务最大化与公共权力成本最小原则;中央与地方关系法治原则。他还特别提到了“强国”、“虚省”、“实县(市)”的主张。

　　郑州大学法学院苗连营教授在评论时指出，央地的事权和财权的问题更多的是政策性的考量问题，需要政治家、决策者审时度势地根据不同时期的情况作出安排和调整，这很难在事先以法律的形式作出明确的划分。如果要强调中央和地方关系的法治化，可能更应该关注的是中央和地方关系的处理怎么法治化，比如说地方对中央的政策安排和调整不满意，怎么去质疑中央的政策和安排，能不能给地方一个法律化的利益表达机制和途径来对中央的安排和制度调整提出一些质疑和挑战。

　　北京大学中国教育财政科学研究所魏建国副研究员在比较美国、加拿大、德国和日本等国相关制度的基础上，提炼概括了处理中央与地方财政关系的对称型制度模式和非对称型制度。对两种模式在事权划分的一致性、事权与财政收益权的匹配程度、财政立法权与财政收益权的适应程度等方面的差异做了分析，比较了两种模式的优劣，研究了差异的根源。对两种制度模式的共性也进行了分析。

　　二、事权与支出责任划分

　　江西财经大学法学院朱丘祥副教授报告了政府间事权与支出责任划分的技术方法与现实进路。他特别强调我国政府间事权与支出责任的规范划分应尤其注重以下两个原则：主权性事务中央专属原则;地方性事务基层优先、上升分配原则。在基本进路方面，应优先划分中央专属事务与垂直管理责任;明确界定地方自主事权及其支出责任;压缩共管事务范围并细分支出责任;慎重对待委托事务及其财政责任。

　　三、税收立法权与收益权

　　湖南大学法学院宋槿篱副教授就赋予地方政府税收立法权发表了自己的观点。她指出，目前地方政府没有独立的税收立法权导致了一些问题：首先，税权高度集中在中央，而地方事权日益增多、支出需求不断扩大，却没有相应的独立的取得财政收入的税收立法权来满足需要，引发了基层政府财源匮乏和土地财政、税外收费扩张等财政乱象。其次，高度集中的税收立法权，削弱了处于地方的公民参与本地区事务治理的权利，在一定程度上不利于发挥和调动地方的自主性和积极性，也不利于资源的有效配置。她认为，有必要赋予地方一定的税收立法权。其优点是：有利于缓解地方政府财政压力;有利于资源的有效配置;有利于实现地方财政民主。

　　中国政法大学民商经济法学院翟继光副教授就税制改革中中央政府对地方政府税收利益的蚕食做了分析。蚕食的方式主要包括：直接取消地方税种，例如：屠宰税、农牧业税、农业特产税、固定资产投资方向调节税等;新增税源划归中央，例如：对储蓄存款利息所得开征个人所得税;重新划分中央地方税收分配模式，例如：所得税收入分享改革。他提出，在税制改革中维护地方税收利益应当从以下三个方面入手：通过法律手段固定中央地方税收收入划分制度;确立财政收入法定原则，完善财政收入取得制度建设;加强对地方取得财政收入行为的监督。

　　北京大学法学院叶姗副教授报告了税收收益划分的规则。她对我国税收收益划分的规则进行了详细梳理。指出规定现行划分规则的规范性文件的法律效力层级太低。提出可以利用税收立法权回归立法机关的契机，考虑在税种法中规定税收收益划分条款。也可以选择税收收益划分的统一立法，在财政收支划分法或税收基本法中予以规定。她还对未来税收收益划分规则的构造提出了方案。

　　四、地方债

　　安徽大学法学院华国庆教授在《预算法》修订的背景下，报告了地方发债制度的进一步完善。他指出，《预算法》的修改颁行，虽然终结了是否赋予地方发债的论争，但这并不意味着一个规范完善的地方债制度就已经形成，更没有消除对地方举债持不同意见者的担忧。对于目前试点的地方债自发自还制度，如果不允许地方政府债券违约，那么意味着仍然是由中央财政在做隐性担保，地方债自发自还的初衷就完全无法实现。如果不能够切实明确地方政府的发债主体身份和违约处置方案，地方政府的信用或者说违约风险就无法在地方债价格上得以体现，导致市场化机制失灵，自发自还的试点便失去了意义。他还提出了未来公债立法的三个模式。认为我国应该采取第三种模式，即实现对地方公债和国债的统一规范和调整。

　　五、政府性基金

　　国家行政学院经济学部冯俏彬教授报告了国家治理视角下的政府性基金管理。她指出，1996年国务院发布的《关于加强预算外资金管理的决定》最早提出了政府性基金这一概念。她将现行的众多政府性基金重新予以归类：“准税收”类政府性基金;“租”类政府性基金;“使用者付费”类政府性基金;“加价”性质的政府性基金。当前我国政府性基金中最重要的问题是“收、支、用、管”一体化所致的管理问题与公信力不足。应该尽快将具有“准税收”性质的政府性基金和具有“租”性质的政府性基金调入一般公共预算;清理整顿“使用者付费”性质的政府性基金;建立、完善公共定价机制，明晰化国家重大工程项目的成本补偿机制。

　　六、均等化

　　有多个发言与均等化有关。北京大学法学院张千帆教授以“资源分配失衡的制度根源与改革路径”为题做了发言。他提出，为什么资源越多的地方反而越贫困、居住环境越恶化?他认为中国的不平等因素很多，最主要的因素来自于中央决策层次造成的不平等。因此，他提出应改革资源分配的代议制度。要从制度上保证各地民意代表的平等参与、实现各地资源和收益的均衡分配，必须改革全国人大尤其是常委会的选举方式，逐步实行“一人一票”并增强代议机构的决策功能。事实上，只要民意代表机构真正代表各地区的利益并发挥决策作用，中国资源和收益的均衡分配应是指日可待的。

　　中国人民大学法学院徐阳光副教授就新修订的《预算法》中的转移支付条款进行了解读。他指出，首先，应弱化财政转移支付制度的宏观调控功能。长期以来，我们习惯用附条件的转移支付来实现对地方政府的财政调控，这对引导地方政府的经济发展具有一定的积极意义，但会削弱本不发达的地方财政自主权，偏离均等化的价值追求。其次，确立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。对于一般性转移支付，应当确立科学合理的计算公式，并做立法中确立下来，避免计算方法的变动不居进而引发所谓的“跑部钱进”现象。再次，考虑设立财政转移支付的执行机构。

　　西北政法大学经济法学院席晓娟副教授以陕西省为例，研究了地方政府财政能力横向均等化问题。她提出政府间转移支付制度作为以实现公共服务水平均等化的财政平衡制度，是实现地方政府财政能力横向均等化的制度选择。应在加速政府间财政转移支付立法，健全政府间财政转移支付内容，完善政府间财政转移支付法律制度的基础上，结合陕西具体省情实现地方政府财政能力横向均等化。

　　郑州大学法学院金香爱副教授探讨了我国特有的对口支援问题。强调对口支援采取的是政治动员模式，具有政治义务而非法律义务的强制开展的特点。在依法治国的背景下，应认真思考其未来的发展方向。

　　中南大学法学院周刚志教授以德国、美国的相关判例为基础，探讨了教育财政中的平等保护问题。他把相关问题归结为区域均等和族群平等。还进一步探讨了我国高校招生中的平等问题。

　　除了报告人外，还有多位学者以主持人、评论人的身份为本次研讨会作出了贡献。他们是：华东政法大学经济法学院陈少英教授、中国人民大学法学院朱大旗教授、中国政法大学科研处处长施正文教授、上海交通大学凯原法学院许多奇教授、河南财经政法大学张道庆教授、大连海事大学法学院王世涛教授、山东工商学院法学院张献勇教授、广东财经大学法学院朱孔武教授、中国社会科学院法学研究所丁一助理研究员、中国青年政治学院汤洁茵副教授、上海交通大学凯原法学院王桦宇博士后。（综述供稿人：魏建国）