中国法学会环境资源法学研究会关于修订《野生动物保护法》的若干意见和建议指出，近年来我国环境与健康问题频发，尤其是2003年SARS和新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件、灾难性风险凸显出一个“悖论”：我国法律体系虽初步形成，但难以有效保障公众环境与健康权益；相关部门法的“健康化、绿色化”不足。

“健康中国”和“美丽中国”如何相互融合并体现到相关立法中？如何把预防和应对公共健康风险纳入环境治理体系和治理过程？野生动物保护法应如何从注重公共健康的角度更好加以完善？

中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅接受了记者采访。

保障公众健康是环境法最重要的立法目的

记者：法律上如何理解环境保护与公众健康之间的关系？

吕忠梅：环境保护和公众健康关系十分密切。我们知道，环境污染的最终后果是造成人群健康受害，因为排放到环境中的污染物质经过多种途径的迁移转化后，最终会通过食物链或者人的呼吸、接触进入人体，造成健康危害。环境污染造成的健康危害一般都是大规模的人群受害，也就是通常说的“公害”。例如我们知道的伦敦烟雾事件、日本水俣病事件和痛痛病事件等，都是由于污染环境导致成千上万人受害的环境与健康损害事件。

在很长一段时间，我们对环境污染可能造成的健康受害后果并不清楚，在法律上也没有针对污染和破坏环境行为的制度，导致环境污染和破坏的行为得不到有效制止，人群健康受害也得不到及时赔偿。因此，在上个世纪五六十年代，世界上一些国家爆发了环境保护运动，要求制定专门法律，保护环境、保护人群健康。比如我们知道的，1972年联合国第一次召开人类环境会议，这次会议通过的《人类环境宣言》提出了环境权的概念，并呼吁世界各国制定相关法律，保护当代人和今后世代人在健康舒适的环境中生存的权利。

在这样的背景下，一些国家开始制定专门的环境保护法律，如美国1969年制定《国家环境政策法》、日本1967年制定《公害对策基本法》等等，这些立法都将保护公众健康作为环境立法的直接目的。

我国于1979年颁布了《环境保护法（试行）》，这是中国的第一部环境保护立法，该法第二条明确规定：“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。”明确将“保护人民健康”作为立法目的。此后，我国环境立法中，都在立法目的中有类似表述。

因此，保护公众健康一直是环境立法的重要目的。

记者：如何通过环境立法来实现保障公众健康的目的？

吕忠梅：2018年，习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调，“要坚持正确的卫生与健康工作方针，以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享。”

“将健康融入所有政策”，当然应该包括环保政策，这更加明确了新时代“健康中国”与“美丽中国”的关系。环境法作为建设“美丽中国”概念的主要法律体系，当然应该更加注重通过立法方式把建设“健康中国”理念融入环境法体系，在环境保护法以及相关立法中把保障公众健康作为直接立法目的，并在设计相关制度时予以贯彻。

2014年，新修订的《环境保护法》对原来的立法目的进行了修改，将“保护人体健康”改为“保障公众健康”，虽然只改了一个字，但法律涵义上更加凸显环境法保护公共利益、维护公共安全的价值，也是把“健康”和“美丽”结合起来的一个非常好的法律实践。

2014年新《环境保护法》实施以来，相继修订或制定的环境保护单行法，也都明确了“保障公众健康”的立法目的。比如，新修订的《大气污染防治法》《水污染防治法》，2018年制定的《土壤污染防治法》，也都在第一条申明了“保障公众健康”。

记者：野生动物保护法是否也需要在立法目的上做出改变？

吕忠梅：现行的野生动物保护法，是在我国过去的部门法分立模式下，按照经济法思维制定的法律。虽然名称为《野生动物保护法》，但实际上以对野生动物的开发利用为主线，更多体现“资源立法”理念。

从生态环境保护立法理念看，野生动物保护法的立法目的主要是为了保护生物多样性，维系生态平衡。现行的《野生动物保护法》规定的这一立法目的无可厚非。但是，从近年来频繁发生的流行性传染病大多是人与动物共患病、病毒源头来自野生动物的情况看，保护野生动物及其栖息地，对于预防重大公共卫生风险具有重要意义。科学家也用多种研究成果反复告诫我们：“改变人类行为方式，远离野生动物”是目前预防重大流行疾病的最重要方法。尽管正在世界暴发的新冠肺炎疫情源头尚未确定，但源于野生动物的致病风险始终威胁人类生命安全和身体健康是确凿无疑的。数以万计的生命和上百万人的健康受害告诉我们，在野生动物保护法中增加“保障人群、公众健康和公共卫生安全”立法目的的重要性。

具体到我国的野生动物保护法，增加这样的立法目的有助于实现“从资源立法到保护立法”的转变，也有助于野生动物保护法与相关立法的沟通与衔接，也能改变现行的野生动物保护法只保护“重点动物”，以及对动物的遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性保护不足的现状。此外，将保护公众健康和公共卫生纳入立法目的，也有助于与动物检验检疫制度、传染病防治制度有机衔接，推动综合性、体系化立法。

因此，我们的建议是在修订《野生动物保护法》的同时，系统修订《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》等法律，保证相关法律对“野生动物”的定义内在统一，并加强协同规制，确保无缝衔接。

须重视环境与健康风险防控制度建设

记者：从法律制度上来看，如何才能实现保障公众健康的立法目的？

吕忠梅：在法律制度上，最重要的是建立环境与健康风险预防与应急制度，也就是说，要通过事先的预防措施，阻断污染物质或者病毒等有健康威胁的物质到达人体的途径，以实现其不可能对人群健康产生严重影响的目标。因为，一旦这些物质到达人体，无论是导致公害病还是流行病，人类付出的生命财产代价都十分巨大。一旦发生无法控制的后果，可能对人类生存造成毁灭性打击。人类发展史上，一些文明的消失与瘟疫有关，是不争的事实。

中国的环境法经历了从污染后果控制到环境治理管理的过程，现在必须向风险预防的更高境界发展。以风险预防理念，重塑中国的环境法治，也是中国的环境保护从管理走向治理、从被动走向主动的必由之路。

我国的环境与健康相关行动从 2007年制定的《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》开始起步，这些年来相关工作也一直在往前推进。《“健康中国2030”规划纲要》第五篇“建设健康环境”明确提出：要逐步建立健全环境与健康管理制度。开展重点区域、流域、行业环境与健康调查，建立覆盖污染源监测、环境质量监测、人群暴露监测和健康效应监测的环境与健康综合监测网络及风险评估体系。据了解，新的国家环境与健康行动计划也正在制定过程中。

记者：目前的环境法中是否已经有了这方面的规定？

吕忠梅：2014年修订的《环境保护法》，新增加了第39条，该条规定，“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”这意味着《环境保护法》建立了环境与健康的风险评估制度。同时，《环境保护法》第47条第二款规定，“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。”这是环境与健康的应急制度。

2018年制定的《土壤污染防治法》，不仅在第三条规定了“风险管控”原则，更为重要的是在法律上明确了环境风险包括公众健康风险和生态风险两个方面，并以此为基础建立了风险管控标准制度、风险管控制度。《土壤污染防治法》第四章，专门对土壤污染的“风险管控与修复”做出规定。这是我们目前对健康风险管控制度做出最明确规定的一部法律。

应该说，通过新《环境保护法》和《土壤污染防治法》这些重要制度安排，中国已初步建立了环境与健康风险评估、风险管控及应急制度。但是，这些制度如何得到落实，目前还存在体制机制障碍等问题。

由于环境与健康风险预防涉及多领域、多部门的有效协同，在法律上也涉及多领域、多层级的制度安排，因此，建议加快研究制定专门的“环境与健康法”，建立完善的环境与健康保护制度，理顺体制机制。

充分考虑野生动物对公众健康可能带来的风险

记者：如何看待野生动物对公众健康所带来的危害？

吕忠梅：从科学家的多年研究看，最近这些年流行病发生的频率加大、危害加重，最重要的原因是人与自然关系的改变，以及人和野生动物的密切接触增多。一方面，是人类活动范围和空间日益扩大，导致野生动物栖息地的破坏；二是人类的猎奇心理、畸形消费观念导致野生动物人工繁育等产业发展，导致人与野生动物的密切接触增加。人的这些行为如果不能得到很好控制，将大大增加病毒从动物宿主转移到人类宿主的几率，其中一些病毒造成的流行病，会给人类带来健康灾难，这种灾难的严重程度不比环境污染的健康危害程度低，甚至会更大。

尽管此次新冠肺炎疫情的源头尚未确定，但源于野生动物的致病风险始终威胁人类生命安全和身体健康是确凿无疑的。通过这次疫情，更加能看到野生动物对公众健康和经济社会生活可能产生的巨大影响，也从实践中提出了加强法律规制的迫切需求。

记者：想要将所有野生动物都纳入法律保护范围内，野生动物保护法该做哪些修改？

吕忠梅：现行的野生动物保护法适用范围还是比较狭窄，比如，该法将野生动物保护范围限定为“珍稀、濒危”和“三有”动物，把一些有重要生态、科学、社会价值的“水生”野生动物以及非“重点”保护的一般动物（比如实验动物、畜禽、宠物、娱乐动物、流浪动物等）排除在该法适用范围以外。目前我国虽然也有其他相关的法律法规涉及动物保护，但立法形式、效力层级不同，立法宗旨各异，未能很好协调资源开发利用和生物多样性保护的矛盾，没有贯彻保护优先原则，更没有保护公众健康和公共卫生安全的理念。

因此，我们建议在《野生动物保护法》中重新界定“野生动物”的概念，并将该法适用范围扩大到没有被人类驯化且生活在自然界中的所有动物，建立健全野生动物保护名录制度。为此，需要对《国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护野生动物名录》和《中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录》进行相应调整和更新。建议将国家林业草原主管和农业农村主管部门分别印发的野生动物名录进行合并，合并后的名录更名为《国家保护野生动物名录》，修订名录时应充分考虑分类命名变化所带来的社会、生态与健康等方面的影响或风险，并建立完善的名录定期评估和调整制度。

只有把所有的动物都纳入到法律的保护范围，并建立合理的分级分类管理制度，才能通过与相关法律的共同实施，达到保障公众健康和公共卫生安全的立法目的。