原标题：中国法学会环境资源法学研究会副会长于文轩：《野生动物保护法》应站在生物多样性保护的高度进行修改

野生动物是生物多样性三个重要层次之一的物种多样性的重要内容，也是衔接微观的生物遗传资源多样性和宏观的生态系统多样性的重要方面，对于生物安全保障也具有重要意义。从保护生物多样性、保障生物安全的层面看，《野生动物保护法》该做出哪些修改？近日，民主与法制社记者采访了中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩。于文轩教授从生物多样性保护、防治外来物种入侵、公共卫生安全等角度提出了自己的看法。

野生动物是生物多样性的重要组成部分

记者：什么是生物多样性？目前我国生物多样性的情况如何？

于文轩：根据《联合国生物多样性公约》给出的定义，生物多样性是指“所有来源的活的生物体中的变异性，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体”，包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个方面。而野生动物是其中的物种多样性的一个重要内容。

生物多样性保护关涉人类生存环境的健康与稳定，对一国经济社会的持续发展、环境资源基础的坚实和稳固、国家生物安全的有效保障均具有重大意义。我国是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，同时也面临生境退化、物种减少、外来物种入侵、遗传多样性遭到破坏等问题，这对国家生物安全构成了严峻的挑战。

记者：野生动物是一种自然资源，还是一种生态要素？这种观念上的差别对野生动物保护有什么样的影响？

于文轩：野生动物同时具有生态属性和资源属性。我国在20世纪80年代制定《野生动物保护法》时，更多地强调野生动物的资源属性，注重对野生动物的利用。但随着野生动物保护的必要性与紧迫性日益凸显，对即期利益的追求与对生态保护的要求之间的冲突越来越明显。2016年我国对《野生动物保护法》作过较大修订，在立法目的条款中删除了野生动物利用方面的内容，明确“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”。但主要强调的都是对于野生动物的保护，其规定的禁食范围较窄，在保护范围、人工繁育、商业性利用、食用性利用、监管职责等方面还存在不够完善的地方。

2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》清楚地划定了禁食野生动物的红线：首先，强调凡野生动物保护法和其他法律规定禁止食用野生动物的，必须严格执行，不能食用；其次，全面禁止食用国家保护的“三有”陆生野生动物以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。这个《决定》是对现行野生动物保护法全面、严格、兜底式的一次补充，消除了法律上的模糊、空白地带，实现了野生动物“应保尽保、应禁全禁”。

修法应以生物多样性保护为主旨

记者：从生物多样性保护的角度来看，《野生动物保护法》还可从哪些方面进一步完善？

于文轩：从法律制度来看，现行野生动物保护法重在保护，主要禁止食用的范围是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物，这当然是对的，但法律对于有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（即“三有”野生动物）和其他非保护类陆生野生动物是否禁止食用没有作出明确规定。同时也未充分从生物多样性保护的角度、基于生态规律对野生动物提供全面保护。其中，人工繁育、商业性利用和监管职责方面的问题尤其值得关注。

在人工繁育方面，目前合法的野生动物利用已经形成相当大的规模，并呈现出地域性特点。在一些少数民族地区和偏远地区，合法养殖对地区脱贫还发挥着重要作用。此外，一些非法滥食野生动物的陋习仍大量存在，由此催生着非法猎捕、非法交易野生动物等行为时有发生。

在商业性利用方面，非法的、无序的商业性利用是导致滥食滥用野生动物的重要原因。近些年来，以“饮食文化”为名而吃“野味”的行为越来越多。出于猎奇、炫耀和“养生”等目的，又助长了食用野生动物之风。加之商业利益的裹挟，关于保护野生动物的规定有时被无视。为此，《决定》明确规定，全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。在加强从捕、运、买、卖到食全链条管控的同时，《决定》还明确要求加强对非食用性利用野生动物活动的管理，有关主管部门依法实行严格审批和检疫检验，保证对于人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，按照非食用性予以合法利用，实现科研、维护生态等目的，防止非食用性利用野生动物进入食用领域，切实杜绝公共卫生安全风险。

在监管职责方面，我国目前野生动物保护与利用监管的责任主体既包括生态环境部门和国家林草部门，也包括公安、市场监管、交通运输、农业、卫生健康、动物防疫等部门。不同部门之间存在职责重叠的问题，也有部门既承担管理又负责监督，“既做运动员、又做裁判员”的情形，在一定程度上影响了野生动物保护法有效实施。

记者：《野生动物保护法》及其相关法律的修订，可以从哪些方面进行完善？

于文轩：一是确立全面保护原则。在修改《野生动物保护法》的过程中，应更加重视非珍稀、非“重点”野生动物的生态价值，实行“一般保护与重点保护相结合”的全面保护原则，以生物多样性保护为主旨，将野生动物的生态价值作为确定法律保护范围的基本依据，推动生态系统整体保护法制的完善。

二是完善名录制度。应建立和优化重点保护野生动物名录的动态调整机制，这也是在目前野生动物管理框架下效率较高的解决方案。在这一方面，科学合理的调整机制尤为关键。可根据生物多样性保护的需求，考虑生态系统、物种和生物遗传资源等方面的因素，充分利用现有的制度资源，如对于《野生动物保护法》规定的定期评估机制，缩短评估周期，丰富评估内容，将评估结果作为调整名录的重要考虑因素。另外，需将目前林业草原主管部门和农业农村主管部门分别制定的野生动物保护名录进行整合，在此基础上制定统一的国家保护野生动物名录，并对名录进行适时调整。

三是规范人工繁育活动。在修改《野生动物保护法》的过程中，可从生态系统保护、物种保护和生物遗传资源保护等角度，对人工繁育野生动物活动加强规范，进行区分目的的全方位管理。同时，也需要健全人工繁育野生动物的标识制度和溯源制度，确保合法利用野生动物。对于中医药产业利用野生动物，在可行的情况下，可以用替代材料代替列入保护名录的野生动物制品。

四是制定禁食规定。应充分考虑生物多样性保护和公共健康安全等因素，制定禁止食用野生动物的专门规定，划定一条明确的禁食“红线”。这样，才能遏制乱象，实现野生动物的有效保护。2月24日，全国人民代表大会常务委员会通过的《决定》聚焦滥食野生动物的突出问题，为各级执法、司法机关严厉打击非法交易、食用野生动物等行为提供了有力法律依据，为全力做好疫情防控工作、夺取抗疫全面胜利提供了坚实法治支撑。近段时间，也相继有一些省市就禁食野生动物作出了专门规定。

五是明确职责分工。首先要理顺执法部门之间的职责，将野生动物管理职能同监督职能相分离，确保监督职能切实有效地得到履行。同时还应注意厘清野生动物非法利用链条中所涉及的各个部门的职责，减少交叉重叠现象的产生。由于野生动物非法利用产业链长，需要各部门之间的协同合作，因此有必要建立多部门协调机制，以解决执法部门间的职责推诿或争议。

外来物种入侵问题不容忽视

记者：在中国法学会环境资源法学研究会关于修订《野生动物保护法》的意见建议中，提出坚持保护优先原则，兼顾野生动物的资源属性与生物多样性保护，采取相关措施避免造成生物入侵。外来物种入侵一直是困扰我国生物多样性保护的一个问题。我国目前与外来物种入侵防治相关的立法现状如何？

于文轩：外来物种入侵，是指一定地域范围内原本不存在的某些物种，经人类有意或无意引入后，在自然条件下建立种群并对本地性质相异的生态系统造成不良影响或者对生物多样性构成威胁的现象。外来物种入侵对生态安全产生极大的威胁，对生物多样性、生物安全和社会经济产生很大的负面影响。

为应对日益严峻的外来物种入侵问题，我国制定和实施了一些防治外来物种入侵的立法。在法律层面，我国目前尚未专门针对外来物种入侵防治制定专门的法律，现有与外来物种入侵管理和监督有关的法律包括《野生动物保护法》《环境保护法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《种子法》《畜牧法》等等。尽管这些法律并非以防治外来物种入侵为直接目标，但其中涉及与外来物种入侵监督管理的相关规定。

在行政法规层面，我国目前制定并实施了《进出境动植物检疫法实施条例》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》等，这些行政法规主要基于检验检疫制度来对外来入侵物种进行监管。此外，我国还制定了一些与外来物种入侵相关的部门规章和规范性文件。依托于这些立法，目前实施的外来物种入侵专门制度主要包括检验检疫制度、名录制度、引种许可制度等，在外来物种入侵防治管理中发挥了很大作用。

但同时，因为这些与外来物种入侵防治相关的立法大多并非以外来物种入侵防治为直接目的，有可能存在目的偏离、调整范围不完整、监管体制不顺畅、监管制度不健全、法律责任缺失等问题，在外来物种入侵管理方面仍存在挑战。

记者：针对这些问题，您的建议是什么？

于文轩：可以进一步健全外来入侵物种管理的名录制度、检验检疫制度、风险评估、引进许可制度、监测预警制度、控制和清除制度，为外来物种入侵防治提供更为完善的法律依据。

完整的外来入侵物种名录体系以及规范的名录动态更新机制，是实现外来物种入侵防治管理有效性的前提。在检验检疫制度方面，应扩大检验检疫范围，针对外来入侵物种作出专门的检验检疫规定。风险评估的内容应包括但不限于对入侵路径的识别及风险评估、对入侵物种扩散的风险评估，以及对整个生态系统或环境的风险评估。规范引进许可制度，应加强对有意引进外来物种的审批，只有通过风险评估、能够排除入侵危险的外来物种才可以批准引进。在监测预警方面，可以建立早期预警的专门机构，开展野外调查、鉴定结论验证工作，作出是否需要加强监测的建议。为有效控制和清除外来入侵物种，还应事先对可预见的紧急状况和应急措施进行充分的考虑，并制定周密的应急预案。

野生动物检疫制度关乎公共卫生安全

记者：尽管此次新冠肺炎疫情的源头尚未确定，但源于野生动物的致病风险始终威胁人类生命安全和身体健康是确凿无疑的。从野生动物检疫制度来看，我国目前有哪些相关法律制度可进一步健全完善？

于文轩：野生动物检疫制度是关乎公共卫生安全的重要制度。从本次新冠肺炎疫情来看，当非法来源的野生动物及其制品进入流通领域时，一般难以甄别，如果未经过检疫检验，可能带来巨大的公共卫生风险。

在我国，野生动物检疫制度的法律依据主要包括《野生动物保护法》《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》。根据这些立法的规定，合法捕获、人工饲养的野生动物的运输和出售等，都需要申报检疫。但是，由于野生动物种类繁多，检疫难度较大，加之现有技术的限制，野生动物的检疫在实操方面仍存在困难。

为此，首先要进一步完善检疫内容。虽然《动物防疫法》等立法规定了野生动物防疫检疫的相关内容，但对检疫程序等内容没有作出细化的规定。为此，可在《野生动物保护法》中进一步规范野生动物检疫制度，将其作为野生动物保护与管理的基本制度，推进制订细化的检疫规则。

其次是进一步健全专用标识管理制度。建立全国互联的野生动物及其制品标识管理信息系统，将野生动物及其制品标识管理制度与检疫制度相结合，以便通过专用标识即可获知野生动物的检疫情况，有效实现可追溯性。

再次是进一步加强能力建设。为促进野生动物检疫制度的完善和有效落实，建议进一步增加对野生动物疫源疾病检测与检疫工作的投入。进一步健全野生动物疫源疾病检测信息报送系统，实现系统信息的共享与动态更新。同时，应加强对检疫人员的专业知识与技能的培训，提高检疫人员的专业性。