习近平总书记在今年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。

该如何理解生物安全？《野生动物保护法》与构建生物安全法律体系之间是怎样一种关系？《野生动物保护法》修改可以从哪些方面完善？《生物安全法》应该是一部怎样的法律？针对这些问题，近日，民主与法制社记者专访了中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长、武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授。

野生动物保护是实现生物安全的重要一环

记者：生物安全的定义是什么？

秦天宝：生物安全，通常是指与生物因子及有关因素相关的安全问题，是国家安全的重要组成部分。

生物安全是一种没有危险的状态，它是指国家能够有效应对生物因子及相关因素的威胁，确保人民群众和国家相对处于没有危险和不受内外威胁的状态。生物安全至少包括与生物因子及相关因素相关的公共卫生安全、生态安全以及国土安全等多个领域。

实际上，生物因子及相关因素带来的安全危害一直是人类面临的巨大挑战，自古有之，从未停止过。随着对生物安全内涵和外延理解的不断拓展，各国都逐渐认识到，生物安全有两大风险来源：一是自然界形成的生物灾害，二是生物技术迅速发展带来的负面影响。

就生物安全所涉领域而言，传统上各国更多地关注由生物技术研发的转基因生物对于生态和健康带来的安全性问题，即影响环境和生物多样性的生态安全和影响人类身体健康的公共卫生安全两种风险类型。而“9·11”事件之后，美国发生“炭疽事件”。“生化武器”的阴影下，各国把生物恐怖和生物武器对国土安全的威胁视为一种新型的生物安全风险加以防范。

记者：该怎么理解野生动物保护与生物安全的关系？

秦天宝：野生动物是重要的生物因子，野生动物的利用也是影响生物安全的重要因素，可能在很多方面带来生物安全的风险。可以说，野生动物保护，是实现生物安全的重要一环。

首先，自然来源的野生动物疫源疫病可能导致重大突发传染疾病等公共卫生安全危机。某些对人类致命的病毒一直以来都存在于自然界中、存在于野生动物体内。据科学家研究，人类60%的传染病都是人兽共患疾病；75%的传染病都来源于动物。本次新冠肺炎疫情，就有科学家认为可能起源于人类食用了携带病毒的野生动物，进而传染大量人群，公共卫生安全受到极大威胁。

其次，人为引进或者放生的外来物种会威胁到生态安全。例如，巴西龟最早是作为宠物被引入我国的，之后它们以惊人的速度在我国繁衍，当它们被证实对当地生态平衡极具威胁性时，其繁衍的数量已经相当之大。此外，普通老百姓处于善心，把在市场上买的外来物种进行放生，也有可能造成生物入侵的危险。这样不仅会降低生物多样性、破坏当地景观的自然性和完整性、影响遗传多样性，还可能摧毁原生的生态系统，威胁到自然保护区内重点保护动物种群的安全，这些结果都违背了放生者的初衷。

此外，近年来各国关注的生物安全风险，包括主观上故意滥用谬用野生动物所致的国土安全风险。有必要防控个别恐怖主义组织利用野生动物本身及其携带的病毒研发生物武器而威胁到国土安全。

在维护生物安全的理念下修改野生动物保护法

记者：您认为如何在野生动物保护法中体现维护生物安全的目的？

秦天宝：由于生物安全风险的来源、类型和领域纷繁复杂，从法律角度来看，生物安全的实现需要一个全面的生物安全法律体系来支撑。野生动物保护法是生物安全法律体系中的一环，可以适当利用其功能，发挥其特定作用。

一方面，野生动物保护因为涉及生物安全的多个领域，野生动物保护法也自然可以在这些领域发挥维护生物安全的作用；另一方面，野生动物保护法并非生物安全法律体系中的基础性和核心性法律，因此单独依靠野生动物保护法，也无法全面维护生物安全，它需要与该体系内的其他法律相互配合，来达到共同维护生物安全的目的。

在生物安全法律体系的统辖范围内，各部门法律法规应各司其职。针对野生动物引发的生物安全，特别是公共卫生安全威胁，可以确定《野生动物保护法》的源头控制职责，《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》的中游控制职责，《刑法》等法律法规的下游控制职责，实施全过程和类型化管制。

在此背景下，需要把生物安全的理念融入野生动物保护法之中，并对其立法目的和制度设计进行相应的调整，实现野生动物保护法与其他相关法律之间的协同增效。

记者：具体而言，野生动物保护法可以从哪些方面完善修改？

秦天宝：野生动物保护法可以根据野生动物及其管理所涉及的不同领域进行分门别类地修改。

从立法目的来看，就野生动物所涉公共卫生安全而言，通过近年来世界上发生的疫情，越来越多的人认识到，不能将野生动物保护视为一种简单的科学问题，而是要将其置于更为宏观和整体的经济、社会乃至政治背景之下去考虑；要把野生动物保护置于公共卫生安全乃至国土安全的高度来对待。因此，野生动物保护法的修改，首先应该在立法目的上进行明确，这部法律除了要保护野生动物本身之外，还可以服务于保护公共卫生安全的目的。

其次，就野生动物所涉生态安全而言，现行立法目的已有“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡”的表述，虽然没有“生态安全”的字样，但已经体现了生态安全的实质性要求，可以不予修订。

最后，就野生动物所涉国土安全而言，其更多是因为生物技术的滥用所致，野生动物管理是一种间接的、远因的要素，这一目标可以通过修订野生动物保护法相关条款来实现，而不必一定在立法目的上予以体现。

具体到制度层面，首先，野生动物保护法需要适当扩大适用范围，将目前处在法律调整范围之外、但具有潜在疫源疫病传染风险的野生动物，都纳入该法的规制之下。适用范围扩大之后，应当依据新的标准对野生动物进行分类和分级管理。其次，遵循《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》精神，确立“全面禁止食用野生动物”的基本原则，同时为以食用为市场的野生动物人工繁育产业留出改良空间。再次，针对食用以外的其他野生动物利用行为也可能导致动物疫情疫病传播的情况，我们需要在立法中对每个风险环节加以审视和规制。

为此，要进一步完善野生动物保护法第16条关于动物疫源疫病监测的规定；在野生动物的疫源疫病监测与重大传染病传播之间建立关联性，并建立多方联动机制；细化野生动物检疫的条款，压实主管部门的责任，使之更具可操作性。

此外，在野生动物放生方面，建议采取野生动物放生的登记备案制度，加强野生动物放生之前的科学论证和风险评估等前置性要求，避免造成生物入侵和生态损害。最后，为避免野生动物科学研究的滥用，建议将第4条“鼓励开展野生动物科学研究”修改为“鼓励依法开展野生动物科学研究”，使之与规制生物技术科学研究的法律法规相衔接。

尽快出台《生物安全法》，加快构建国家生物安全法律体系

记者：《生物安全法（草案）》于2019年10月21日首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。您认为《生物安全法》应该是一部什么样的法律？

秦天宝：《生物安全法》应该是一部旨在维护国家生物安全的政策性、基础性法律。该法的价值定位是安全，旨在维护生物安全乃至国家总体安全；该法应是在国家安全体系内统领生物安全领域的基础性法律，填补生物安全法律体系缺乏上位法的立法空白；该法也应是确定国家生物安全导向的政策性而非管制性的法律，发挥该法在多面向、多领域、多层级规制生物安全事项的统领优势。

《生物安全法》应当对生物安全的立法目的、适用范围、基本原则、基本权利义务关系、管理体制、基本制度等内容作出规定，对规制生物安全风险行为和领域提供直接的方向性指引，也为制定生物安全领域的管制性法律法规提供上位法的支持。

记者：生物安全法律体系应该包括哪些内容？

秦天宝：生物安全法律体系应当由生物安全基础性法律、生物安全管制性法律法规、技术标准体系、特定事项部门规章等组成，形成层次分明、建制完备和逻辑自洽的法律体系。

除了具有核心地位的《生物安全法》外，生物安全法律体系还应当包括针对生物安全相关行为和领域的管制性法律法规。此类法律法规可以分为两大类，一类是用来规制生物安全风险行为的法律法规，如生物技术研发、生物医学新技术临床应用以及高危生物材料包装、运输、储存和处置等行为；另一类是用以规制公共卫生安全风险、生态安全风险和国土安全风险等方面具体领域的法律法规，如人类遗传资源、转基因生物安全、外来物种入侵、遗传资源获取与惠益分享、生物恐怖主义等领域。

技术标准体系是生物安全法律体系中不可或缺的组成部分。生物安全管制性法律法规要运用标准化手段实现发展与安全的有机统一，从而应用于生物安全领域的日常管理。目前生物安全技术标准体系下，只有农业转基因和实验室生物安全领域颁布了相应的国家标准，不足以覆盖生物安全的全部领域。又如，对于高危生物材料的包装和运输，目前也缺乏统一科学的技术规范。因而，未来应当根据各个领域的特点和需求加快制定各项生物安全标准，从而完善我国生物安全标准体系。

生物安全法律体系中还应当有适量的部门规章。这些部门规章可以根据实际需要，对各管制性法律法规中的操作性问题或技术性问题等作出更为详细的补充规定。例如对生物安全风险行为授予许可和开展风险评价的详细要求、对公众参与生物安全相关公众决策的具体流程等，由相关主管部门出台相应的部门规章，以便于相关法律法规可以在实践中被有效实施。

记者：《生物安全法》该如何处理与《野生动物保护法》等现行法律的关系？

秦天宝：《生物安全法》作为一部跨领域立法，旨在全面规范由生物因素引发的安全问题，其规制对象包括重大新发突发传染病、动植物疫情、生物技术、实验室生物、生物和人类遗传资源、外来物种、微生物耐药以及生物武器等。它必然会与现行诸多法律在规制内容、对象、手段等方面存在交叉重叠，由此可能引发法律竞合现象，因而处理好《生物安全法》与关联法律之间的关系，也是我国立法机关面临的一项重要任务。

就生物安全与其他国家安全重叠的部分，如果其他国家安全立法有规定，而《生物安全法》没有规定的，自然优先适用相关国家安全立法。而当出现《生物安全法》与其他相关立法等发生法律竞合时，应当遵循“特别法优于一般法”的法律适用原则，优先适用作为特别法的《生物安全法》。

就《野生动物保护法》《传染病防治法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》而言，由于《生物安全法》是新制定的后法，可以由立法机关在起草阶段就设计转致条款，与上述法律妥当衔接、相互配合。与此同时，也需要根据《生物安全法》的新要求，及时对《野生动物保护法》《传染病防治法》《动物防疫法》等立法的相关条款进行修订，使得相关内容协调一致。

此外，《生物安全法》作为规制生物安全的基础性法律，也会大量运用行政许可、行政强制、环境影响评价、行政处罚等规制手段。原则上，《生物安全法》中的规制手段要遵循现行的《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等法律的一般性规定，除非《生物安全法》就生物安全许可、环境影响评价等规制手段另有特殊规定。