4月26日，《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）首次提请第十三届全国人大常委会第十七次会议审议。目前，该《修订草案》在中国人大网公布，面向社会公众公开征求意见。

动物防疫法自2008年1月1日修订实施以来，在保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全及生态环境安全方面发挥了重要作用，但由于我国大多数生产经营主体养殖方式比较落后，基层动物防疫体系薄弱，加上动物及动物产品国际贸易活动频繁，我国动物防疫面临着复杂、严峻的形势。

全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟介绍，此次动物防疫法修改按照全面提升动物卫生水平的目标，着力解决动物防疫面临的突出问题，对动物防疫方针、防疫责任体系、制度体系、监管体系等调整完善，构建科学、合理、健全的动物防疫法律制度。

近日，中国农业大学人文与发展学院法律系任大鹏教授和李玉梅副教授围绕动物防疫法修改中值得关注的部分以及《修订草案》中的亮点和重点，接受了民主与法制社记者的采访。

野生动物防疫问题值得关注

《修订草案》明确了法律的适用范围：本法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动。进出境动物、动物产品的检疫，适用《中华人民共和国进出境动植物检疫法》。

李玉梅解读说，从法的空间效力看，本法适用的地域范围是中华人民共和国领域内，包括我国的领陆、领水及其底土和领空。从法对人的效力看，本法适用的主体是我国领域内的单位和个人。单位包括取得法人资格的营利法人、非营利法人、特别法人等，还包括没有法人资格的其他组织；个人包括我国公民、我国境内的外国人和无国籍人。第2条第2款则是属于准用性规范，对进出境动物、动物产品的检疫，不适用本法，而适用《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的规定。本法所调整的动物防疫及其监督管理活动，既包括在动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动中预防、控制动物疫病的各种活动及监督管理，还包括对动物、动物产品依法进行的检疫和动物卫生监督活动。

任大鹏认为，目前野生动物保护法正在修改中，其立法目的也会有所变化，除了要体现“保护”的目的，还会体现生物多样性的基本要求。他表示，延伸动物防疫法的调整范围应当是必要趋势，但从目前的防疫力量看不可能覆盖到所有的野生动物。

“野生动物的生存状况与其所处系统不可分离，野生动物染疫本身也是生态系统的组成部分，不宜人工干预，所以动物防疫不能扩大到所有的野生动物。但问题是，野生动物与家畜家禽之间的跨度太大，对于处在中间形态的动物是否应该纳入动物防疫体系，应当是一个迫切需要解决的问题。”任大鹏说。

兽医服务和管理更加规范

官方兽医、执业兽医、乡村兽医等兽医专业人员是动物防疫的主体。《修订草案》第8章将现行动物防疫法中的官方兽医、执业兽医和乡村兽医管理规定合并为“兽医管理”一章，突出对兽医的管理和工作规范。

任大鹏介绍说，官方兽医负责兽医行政执法，执业兽医承担兽医卫生服务职能，乡村兽医是在执业兽医不能覆盖的乡村提供兽医卫生服务的队伍。他认为，目前在实际中，三者之间存在职能划分不明确的现象，需要进一步明确。

《修订草案》明确了国家实行官方兽医任命制度和执业兽医制度，并没有提及“乡村兽医制度”。对此，任大鹏表示赞同。

“类似于赤脚医生模式的乡村兽医制度，从服务水平上看不能满足养殖环节动物防疫的目的。”他表示，我国的畜牧业已经发生了很大变化，适应于散户养殖、养殖小区等小规模饲养的疫病防控要求的乡村兽医，随着散户养殖的退出，已经没有了服务对象，因此建立乡村兽医体系并无多大必要。

《修订草案》第82条规定，地方各级人民政府鼓励兽医社会化服务组织发展,引导社会力量参与动物防疫工作。

李玉梅称，相关部门的文件充分认识到第三方兽医检测机构等社会力量对加强动物防疫工作的积极意义，在推动兽医社会化服务发展，鼓励发展社会化、组织化、专业化的兽医服务主体方面起到了非常好的引导作用。“通过立法进一步强化相关支持政策，依法监管，兽医社会化服务组织在保障畜牧业生产和提升基层动物防疫效能方面可以发挥更为重要的作用。草案也鼓励兽医社会化服务组织发展，需要总结实践探索经验和完善可操作性激励措施并法律化。”李玉梅说。

补助和补偿制度或可细化

《修订草案》中，有多条规定涉及补助和补偿制度。其中在新增加的第6章病死动物和病害动物产品无害化处理一章中，提出病死动物和病害动物产品无害化处理及资源化利用、野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物无害化处理提供补助。在第10章保障措施中，提出鼓励县级以上人民政府采取保险费补贴等措施，支持发展畜禽养殖保险。明确对在动物疫病预防、控制、净化、消灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品,县级以上人民政府给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。各级财政对饲养动物的单位和个人开展重点动物疫病净化的费用给予补助。

任大鹏表示，从动物卫生角度看，强制扑杀具有其必要性，但对动物的强制扑杀是基于公共安全目标，却造成了养殖者的严重损失，因此涉及公共利益与养殖者的私权利之间的边界问题。

“扑杀补偿应当是弥合两个目标冲突的重要手段，但过低的补偿标准不能弥补养殖者的损失。合理补偿，意味着强大的财政压力。”任大鹏说，因此，建立以公共财政支持的动物保险制度也是重要的手段。

李玉梅认为，尽管补助、补偿的规定在草案中有体现，但是补助之间、补助与补偿之间以及补偿与赔偿的关系并不清楚，补偿原则和标准也没有法定化。她建议，为了增强可操作性，可以借鉴国外立法经验。例如德国《动物疾病预防和控制法》专章规定动物损失补偿，明确补偿的原则、共同价值补偿标准、全部补偿和部分补偿的不同范围、补偿义务人和权利人及索赔转移等，增强补偿的可操作性，有效平衡畜禽养殖生产经营者合法权益和产业安全、人类健康、公共卫生安全利益。

原农业部曾联合财政部推动出台《关于调整完善动物防疫支持政策的通知》，及时调整国家强制免疫和扑杀病种，建立强制免疫和扑杀病种进入退出机制，调整强制免疫疫苗经费中央财政补助比例和经费下达方式，以及疫苗采购和补助方式，优化强制免疫补助政策。李玉梅认为，诸如此类已经试行好的补助实践应该法律化。

应重视与其他相关法律的衔接配合

李玉梅和任大鹏都提到了动物防疫法的修改应该重视与其他相关法律之间衔接和配合的问题。

任大鹏表示，立法需要有顶层设计，需要在相关法律间建立既协调有序又有明显差异的制度体系；既要包括立法目标的相互兼顾，也包括行政管理体制和行政执法的统筹协调，还包括不同法律规定制度之间的无缝衔接。

李玉梅建议动物防疫法的修订，应建立纵横交错的多端口法律规范衔接体系。纵向法律规范端口对接应遵循从上位法到下位法的法的效力位阶原则以及一般法与特别法的关系问题，横向法律规范端口衔接要协调好同位阶的法律规范在动物防疫控制链条中的分工与协作。

她进一步解释说，从纵向法律衔接端口看，动物防疫法修订后应及时修改与其配套的《重大动物疫情应急条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等下位法相关内容，以实现一致的动物疫病预防和控制目标、相称的违法行为与法律责任。从横向法律衔接端口看，要处理好该法与进出境动植物检疫法、畜牧法、农产品质量安全法、食品安全法、环境法等同位阶法律的关系。

任大鹏则从立法前瞻性的角度提出了自己的建议，“养殖与屠宰环节都会涉及动物疫病防控问题，将来我们可能会制定屠宰法、动物福利法等法律，因此应当建立统一的动物疫病防控制度，以便于后制定的法律可以很好地衔接上。”他认为，在这一考虑之下，科学合理延长动物防疫法的调整范围，是必要和迫切的。