10月2日，国家卫生健康委公布《中华人民共和国传染病防治法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年10月15日。

卫健委指出，征求意见稿总结重大疫情防控工作的成功经验，将其上升为法律制度。征求意见稿提出，构建和完善传染病防控的领导体制机制，建立联防联控机制，进一步强化四方责任；完善传染病分类制度，重点突出不明原因聚集性疾病防控；完善传染病疫情监测、预警、报告制度，建立传染病疫情报告奖励和责任豁免制度；重构传染病疫情信息公布制度等。

此外，征求意见稿修订注意相关法律之间的协调衔接，在相关制度设计上做好了与《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律的衔接，以确保相关法律之间的系统性与协调性。

   再启修法工作  

今年7月8日，《国务院2020年立法工作计划》公布。传染病防治法修订草案被列入16件拟提请全国人民代表大会常务委员会审议的法律案之一，该草案由卫健委负责起草。这意味着我国传染病防治法自1989年颁布实施后，经过2004年修订和2013年修正后，重启修法工作。
2018年的5月至7月，全国人民代表大会常务委员会执法检查组对传染病防治法实施情况进行执法检查发现，传染病防治法部分条款已经不能适应当前传染病防治工作的实际需要。2020年4月，全国人大教育科学文化卫生委员会召开传染病防治法评估修改专题推进会议，研究落实传染病防治法评估、修改工作的意见和措施。会议提出，做好传染病防治法评估、修改工作，要适应国家治理体系和治理能力现代化要求，从国家总体安全观的高度、体系建设的角度进行制度设计，有针对性地补短板、补漏洞、强弱项。

作为全国人大教育科学文化卫生委员会委托单位之一，中国医院协会与中国医师协会共同承担开展“《传染病防治法》的修改完善”第三方评估工作。该工作于今年6月完成。

“在中国医院协会和中国医师协会领导、指导下，我们组织了7个方面的研究小组，对16000多人进行问卷调查，最终完成了50万字的评估报告并获得好评。”中国医院协会医疗法制专业委员会常务副主任委员兼秘书长、中国卫生法学会副会长郑雪倩说。

作为该工作的负责人，郑雪倩认为，传染病防治法作为指导重大传染病暴发流行时抗疫的特别法，应从顶层设计考虑，完善应急防控处理内容，保证法律的完整体系。

进一步完善公共卫生法律体系

在郑雪倩看来，此次传染病防治法的修订，是筑牢我国公共卫生法律基础的重要举措。它将我国新冠肺炎疫情防控取得的宝贵经验转化为可靠的法律保障，进一步完善我国公共卫生法律体系，打造重大公共卫生风险的依法防控长效机制。
“过去20年，传染病防治法在传染病防治工作中发挥了非常大的作用，比如天花现已基本灭绝，鼠疫、霍乱甲类传染病得到了很好的控制。但今年新冠肺炎疫情发生后，传染病防治法作为预防传染病和控制重大疫情以及监督保障应急防疫工作的基础性法律，在防控中也出现一些短板和不足。”郑雪倩说。

在她看来，新冠肺炎疫情既是一场传染病，也是一起公共卫生事件、一次突发事件，涉及国家、社会安危。传统认知里，传染病防控只是卫生行政部门的事情，传染病防治法带有部门立法色彩，但实际上传染病的防控是一个需要社会共治的问题。

“由于涉及公共卫生，所以没有全社会的动员和各部门的参与，很难控制住疫情蔓延。一个完善的公共卫生应急管理体制，应该是一个全社会共同参与的联防联控体系，应达到‘垂直到底、横向到边’的程度。”郑雪倩说，此次新冠肺炎疫情防控中强调的联防联控、群防群控，是经历“非典”后得到的宝贵经验，但尚未上升到传染病防治法层面。

此次征求意见稿第一、二条，完善了立法宗旨，将坚持总体国家安全观、保障人民群众生命安全和身体健康写入立法，强调坚持政府主导、依法防控、科学防控、联防联控、群防群控的防控原则。

疫情发现、报告机制进一步有法可依

全国人大常委会执法检查组于2018年8月28日向全国人大常委会提交的关于检查传染病防治法实施情况的报告显示，近年来，全国传染病疫情总体形势稳中有降。甲乙类传染病年报告发病率、死亡率分别控制在227/10万和1.42/10万以下，平均年报告发病率较上一个5年下降11%。
“甲乙丙类传染病分类应跟随医疗水平技术的发展和现实防控情况，进行相应调整。可将目前能得到完全控制并且致死率低的甲类传染病，比如霍乱调整到乙类或者丙类，将新型冠状病毒感染的肺炎、传染性非典型肺炎此类新型传染病纳入甲类传染病进行管理。”郑雪倩说。

另外，郑雪倩还建议，增加新发不明原因“疑似传染病”的专章管理，并对新发不明原因疑似传染病症的概念、性质、特点、传播途径等上报、防控、应对措施等机制进行系统性规定。这些建议在此次征求意见稿中也得到了体现。比如，征求意见稿重点突出不明原因聚集性疾病防控。在甲乙丙三类法定传染病的基础上增加“具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，并进一步完善报告、管控方面的针对性措施。

郑雪倩表示，征求意见稿对不同类别传染病在监测范围、报告主体、报告时限等方面进行了详尽区别规定，使疫情的发现、报告机制进一步有法可依。“原来表述为‘突发原因不明的传染病’，可能有些人在理解上会产生偏差。比如有些人认为不能确定它是传染病，因此就不能报告。这次征求意见稿中明确‘具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病’，表述更准确，更便于大家理解。”

征求意见稿还进一步完善传染病疫情监测、预警、报告制度，建立传染病疫情报告奖励和责任豁免制度。国家对发现并报告具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病、新发传染病疫情的单位和个人按照国家有关规定予以奖励；对经确认排除传染病疫情的，不予追究相关单位和个人责任。

此外，郑雪倩建议，制定医师和社会人群独立上报渠道和职权制度，完善多渠道的监测系统，扩大监测的信源，实现窗口期的及时准确有效监测，并且建立容错和激励机制，优化直报系统程序。

增加突发公共卫生事件应急处理条款

2003年“非典”后，我国相继出台了《突发公共卫生事件应急条例》（下称《应急条例》）《国家突发公共卫生事件应急预案》（下称《应急预案》）《中华人民共和国突发事件应对法》，形成了我国防治突发公共卫生事件的法律体系。但这次疫情防控中仍有相关法律法规的适用存在衔接不当的问题。比如《应急条例》总结“非典”时期防控经验规定，突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。但新冠肺炎疫情发生后，全国各省、自治区按照属地管理原则，制定应急防控响应级别、防控措施，由此出现“一个地方一个政策”、互不相认等情况。
“原本可能设想的是平时传染病防控适用传染病防治法，突发公共卫生事件时适用《应急条例》《应急预案》。但由于这两部法规位阶低，传染病防治法对应急处理规定内容不多，此次疫情防控适用了法律位阶高、制定年代近的《突发事件应对法》，其明确规定‘国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制’。”郑雪倩解释说。

“《突发事件应对法》调整的突发事件有四类，公共卫生只是其中一类，在局部地区发生突发事件时，包括尚未全国大流行的传染病，采取属地管理体制，有利于及时控制防范处理。但是像新冠肺炎这类未知的、传播范围涉及全国的传染病，危害到国家、社会安全，应当建立全国统一指挥中心与属地管理相结合的管理体制。”郑雪倩说。

郑雪倩建议，传染病防治法修改时增加突发公共卫生事件应急处理条款，并规定突发公共卫生事件时除适用传染病防治法还要指引适用《应急条例》，做好相关法律法规之间的衔接适用。她还透露，《突发公共卫生事件应急条例》有望上升为法律，目前处于起草阶段。

在完善防控措施方面，征求意见稿要求建立由传染病专科医院、综合性医院、中医医院、院前急救机构、临时性救治场所等构成的综合救治体系，根据患者疾病分型和病情进展情况进行分级、分层、分流救治；增加公安、工信、交通等部门配合疾控部门开展流行病学调查职责，强化大数据等技术手段作用，增加分区分级精准防控相关规定。

此外，征求意见稿明确将健全传染病救治网络建设，构建平战结合的综合救治体系，将建设方舱医院等成功做法上升为法律规定，发挥中医药在传染病治疗中的作用。

郑雪倩表示，征求意见稿将此次疫情防控的经验提炼、上升为法律，对未来可能出现的传染病风险提供了处置的“模板”。

完善传染病防治法治体制建设

现行传染病防治法规定，对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。但全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国传染病防治法》实施情况的报告曾提到，新突发传染病发生时密切接触者的隔离缺乏明确法律依据，不能依法采取强制隔离措施及时控制其流行。
“对于密切接触者的隔离，以及既非疑似病例又不是密切接触者的人，应该如何合法合规地安排其居家观察、保障其个人合法权益，仍缺乏法律明确依据。”郑雪倩介绍，此次新冠肺炎疫情期间，采取相关措施的法律依据是《突发事件应对法》第57条“突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。”

郑雪倩认为，公共卫生应急管理体制的实施不可避免地会涉及公共利益与个人权益的平衡，此次采取的封城、封小区、大数据健康码的应用等管控措施证明可有效遏制病毒蔓延，但涉及个人人身自由的限制应当有法律的明确授权，建议在传染病防治法修订中予以完善。

重构传染病疫情信息公布制度

值得注意的是，征求意见稿重构了传染病疫情信息公布制度，其第43条规定，国家疾病预防控制机构定期公布全国法定传染病疫情信息。县级以上疾病预防控制机构定期公布本行政区域的法定传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，由县级以上地方人民政府卫生健康主管部门公布本行政区域内疫情信息；传染病出现跨省、自治区、直辖市暴发、流行时，由国务院卫生健康主管部门负责信息公布。

事实上，在此前中国医院协会与中国医师协会共同开展的第三方评估问卷调查中，有92.11%的被调查者认为应该明确疾病预防控制机构疫情发布权力。郑雪倩表示，疾控中心作为一个专业技术部门，除承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告等工作外，还应当强化其向各级人民政府作出预警、应急、防控处理建议的职能，以及其独立行使部分监管职责。

“此次征求意见稿明确了国家和各级疾病预防控制机构在重大疫情早期预警风险的提示职能。预警和疫情的公布是两个不同阶段，在事件发生地出现传染病症候群，疾病预防控制机构可以最快获得疫情发生信息，强化基层疾病预防控制机构预警制度，及早提示，有利于提早防范疫情。”郑雪倩说。

此外，她还建议，在疾病预防控制机构内部建立应急综合管理部门，加强公共卫生应急管理综合型人才队伍建设，提高其待遇，加大财政支持力度，提升其传染病应急防控的能力。