近日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》），自2021年5月1日起施行。《条例》共5章40条，界定了非法集资的含义，规定了非法集资人和非法集资协助人的法律责任，对防范和处置非法集资的原则、程序、手段和方法等多方面内容作出规定。同时，《条例》还就市场主体登记管理、广告和互联网信息管理等市场关注的焦点，对相关责任认定进行了厘清。
业内人士认为，《条例》是对防范和处置非法集资法律法规的一次完善与补充。防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，关系到人民群众切身利益、经济金融健康发展和社会稳定大局。近年来，面对非法集资案件高发多发态势，各地区各部门采取有力措施严厉打击，化解存量、遏制增量、防控变量，取得积极成效，但目前形势依然比较严峻。
明确界定非法集资
根据《条例》，非法集资指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。
该定义明确了非法集资的三要件：一是“未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定”，即非法性；二是“许诺还本付息或者给予其他投资回报”，即利诱性；三是“向不特定对象吸收资金”，即社会性。
招联金融首席研究员董希淼表示，尽管近两年加强了金融监管，但非法集资活动并没有消失。当前，我国金融市场发展还不够成熟，投资者教育还有很大提升空间，普通民众的金融素养亟待加强。在这种情况下，防范和处置非法集资活动的压力仍然比较大。
据了解，本次《条例》沿用了1998年7月13日国务院发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》）部分有关规定。《条例》自2021年5月1日起施行，《取缔办法》同时废止。除了原有相应规定，《条例》对处置非法集资机制等作了相应规定，对于未经依法许可或者违反国家金融管理规定，擅自从事发放贷款、支付结算、票据贴现等金融业务活动的，《条例》明确由国务院金融管理部门或者地方金融管理部门按照监督管理职责分工进行处置；《条例》同时规定，法律、行政法规对其他非法金融业务活动的防范和处置没有明确规定的，参照《条例》有关规定执行。
坚持“打早打小”做好监测预警
对于《条例》的特点，北京大学法学院教授王新表示，在2017年向社会征求意见稿中，《条例》的名称是《处置非法集资条例》，现在则增加了“防范”一词，修改为《防范和处置非法集资条例》，由此提纲挈领地体现出对非法集资坚持“防范为主”的原则。同时，《条例》专设“防范”一章，要求建立健全非法集资监测预警机制；对企业名称和经营范围中的相关字样作出限制性规定；建立防范非法集资宣传教育工作机制，增强群众对非法集资的风险防范意识和识别能力，从而在源头上防范非法集资的发生，体现出在过去侧重于“惩治已然”的基础上强调“防患未然”的精神。
《条例》明确，对于任何形式的非法集资，都要坚持防范为主、“打早打小”、综合治理、稳妥处置的原则，要力争在萌芽阶段发现风险，在苗头状态化解隐患，防止小风险演化成大问题。
监测预警是《条例》明确的防范阶段的重要工作。《条例》构建了立体化、社会化、信息化的监测预警体系。目前，该体系有多个层次：一是各级人民政府建立预警机制，并纳入社会治安综合治理体系；二是各行业主管单位，要建立常态化的行业监测工作机制；三是中央层面建立国家监测预警平台，注重统筹与协调。值得注意的是，利用技术手段开展大数据监测预警已在多省推行。据统计，自非法集资举报奖励制度实施以来，各地共收到群众举报线索9万余条，经核实已对近5000条进行奖励。得益于监测预警机制的强化，我国已及时发现并处置了一批苗头性风险。
“通过应用监管科技手段，构建金融风险监测预警平台，实时监测全国各个地方的金融活动，及时上报非法金融高风险线索，可实现金融风险的‘打早打小’。”北京市法学会互联网金融法治研究会理事、北京金信网银金融信息服务有限公司总经理李崇纲表示。
禁止“无照驾驶”
司法部、中国银保监会负责人就《条例》有关问题回答记者提问时强调，金融是特许行业，一般工商企业一律不得从事或者变相从事法定金融业务，谁都不能“无照驾驶”。
针对近年来出现的一些行业乱象，《条例》也进行了明确规范。上述负责人表示，在互联网金融风险专项整治等防范化解风险工作中，有关部门和地方政府对企业名称登记管理采取了一些措施，取得了一定成效。《条例》也充分总结吸收各方面经验做法，明确除法律、行政法规和国家另有规定外，企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”等字样或者内容。
这也是为了防范一些打着金融创新旗号进行的非法集资。董希淼表示，一些非法集资活动利用新型金融概念炒作，增加了欺骗性和隐蔽性，加大了非法集资的防控打击难度。针对非法集资，目前还缺乏明确的法律制度安排及监管职责划分，存在一定监管空白。在这种情况下，出台《条例》，明确地方各级政府、行业主管部门、监管部门职责分工，有助于厘清金融风险防控和金融组织的监管职责，完善金融风险防控体系，更有效维护金融秩序和金融稳定，更好地保护公众合法权益。
广告代言需谨慎
对于市场关注热议的明星代言非法集资事件，此次《条例》也就相关责任认定进行了厘清。
根据《条例》，通过广告和互联网传播非法集资信息，是非法集资风险扩散、蔓延的重要渠道。为有效切断非法集资信息传播链条，《条例》对广告发布规则、相关部门职责等提出了针对性措施：一是禁止违法发布集资类广告信息。二是明确监管职责。三是压实广告经营者、广告发布者和互联网信息服务提供者责任。
值得关注的是，此次《条例》对非法集资资金清退作了规定，明确了清退资金的来源，其中在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益等均属于资金清退范围。
董希淼表示，这意味着广告的经营者、发布者，如果没有进行严格的审查，发布了非法集资广告相应的信息，也要承担相应的责任。有关部门也可以对广告的发布者、经营者进行处罚，这就加大了非法集资广告以及相应信息发布的审查责任。这也是对民众合法权益的保护。