我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规——《行政事业性国有资产管理条例》将于4月1日起正式施行。该条例界定了行政事业性国有资产的范围，完善了国有资产报告制度和监督体系，对强化国有资产管理公信力、管好人民共同财富具有重要意义。

　　行政事业性单位国有资产是指行政单位、事业单位通过一定方式取得或者形成的资产，是国有资产的重要组成部分，是党和国家事业发展的物质基础和重要保障。

　　据了解，虽然此前财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》，但均属于部门规章，对于行政事业性国有资产的管理并没有专门的法律或行政法规进行规范。为了加强行政事业性国有资产管理与监督，根据全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定，制定了《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》），并于4月1日起正式施行。这是我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规。

　　该法规包括资产配置、使用和处置、预算管理、基础管理、资产报告等8章共计61条内容。它不仅界定了行政事业性国有资产的范围，对管理体制和部门职责及预算管理、基础管理、科技成果转化资产管理等作出规定，还完善了国有资产报告制度和监督体系，具有重要意义。

　　界定行政事业性国有资产范围

　　什么是行政事业性国有资产？《条例》第二条规定，行政事业性国有资产指行政单位、事业单位通过一定方式取得或者形成的资产，包括使用财政资金形成的资产，接受调拨或者划转、置换形成的资产，接受捐赠并确认为国有的资产以及其他国有资产。

　　江苏大学法学院院长李炳烁对上述界定给予积极评价。他认为，与《事业单位国有资产管理暂行办法》和《行政单位国有资产管理暂行办法》对事业单位国有资产和行政单位国有资产的界定相比，《条例》不仅涵盖了两个办法规定的国有资产范围，还扩充增加了将“划转、置换形成的资产”纳入管理的规定。此外，《条例》采用“列举+概括”方式界定国有资产范围，在立法技术和体例方面更灵活。

　　中国政法大学法学院教授王成栋说：“通过定性方法与资产来源列举加概括方法对国有资产形态进行认定，解决了法律适用的技术和标准问题，是立法的与时俱进。”

　　中国法学会行政法学研究会理事、南京工业大学法政学院副教授邹焕聪认为，除正面列举之外，《条例》还在附则部分反面列举了排除适用的几种特殊情形，克服了单纯正面列举的分散性，实现了其与预算管理等制度的有效衔接。

　　记者注意到，和《事业单位国有资产管理暂行办法》《行政单位国有资产管理暂行办法》相比，《条例》在对事业单位、行政单位国有资产房屋界定时，删掉了“国有资产表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等”的描述。

　　邹焕聪认为，从立法技术上来看，《条例》作出这些调整的主要原因在于“流动资产、固定资产、无形资产”等表述主要是经济学术语而不是法律概念，它不便在行政法规中大量使用。

　　李炳烁说，根据《中华人民共和国立法法》第八十条的规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。因此，《条例》仅需对行政事业性国有资产的概念及其取得或形成方式予以规定，但行政单位和事业单位国有资产的具体表现形式多样，作为上位法的《条例》不宜对此详细规定，而应由作为下位法的部门规章予以细化。

　　赋予科研机构、高校更多自主权

　　《条例》与《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国专利法》等法律法规作了衔接，明确规定了国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果的使用和处置，依照促进科技成果转化法、专利法和国家有关规定执行。

　　根据促进科技成果转化法第十八条的规定，在科技成果处置上，国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资；第四十三条规定，国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位。这意味着，在科技成果的使用和处置上，《条例》赋予国家设立的研究开发机构、高等院校更多的自主权。

　　2019年4月新修改的《事业单位国有资产管理暂行办法》重点围绕“科技成果转化”作出规定，对于国家设立的研究开发机构、高等院校持有的科技成果的使用和处置上作出了与促进科技成果转化法较为一致的规定。

　　王成栋说，《事业单位国有资产管理暂行办法》和促进科技成果转化法上述规定的共同特点是简化了国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果的转让、许可或者作价投资的程序，取消了有关机构的审批备案程序，增加了研究开发机构、高等院校的自主决定权。不同的是，促进科技成果转化法对转化科技成果所获得的收入分配管理规定了纳入单位预算、奖励报酬以及运行和发展保障等。

　　邹焕聪认为，上述规定的出台主要是为了促进行政事业性国有资产管理更好地服务于科技成果转化，提升科研单位和科研人员转化科技成果的积极性，也体现了“法律优先原则”，确保该行政法规不与促进科技成果转化法、专利法等上位法相抵触，实现了《条例》与其他相关行政法规的有效衔接。

　　李炳烁认为，作为《事业单位国有资产管理暂行办法》的上位法，《条例》为《事业单位国有资产管理暂行办法》中关于科技成果转化的规定找到了法律层面的依据。

　　“这是我国国有资产管理的一个重大突破。它简化了科技成果转化程序、增强了对科技研发投入的激励，对促进科技成果转化为现实生产力、加速科学技术进步、提高国家整体科技实力，具有重要的推动作用。”李炳烁说。

　　财务决算期限不得超过1年

　　针对政府投资的建设工程中的拖款甚至欠款问题，《条例》第三十一条明确规定，在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。《条例》第五十三条对违反此规定的行为设定了法律责任，规定对于未按照规定期限办理建设项目竣工财务决算的，责令改正；情节较重的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。王成栋认为，该规定有利于督促政府机关和事业单位履行债务，维护并提升政府公信力。

　　记者注意到，与《条例》规定的财务决算期限不得超1年不同，财政部印发的《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）要求完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算；特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。

　　李炳烁认为，作为上位法，《条例》的规定与《暂行办法》的规定并不冲突。从条文文义看，《暂行办法》规定编报竣工财务决算的条件为“基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格”，而评估项目是否具备使用条件，或者试运行后再来判定，均需要经过一段时间。

　　“作为规章的《暂行办法》根据项目规模细化了不同的期限，若出现特殊情况需要延长期限的，就大型项目而言，大多也需要一年时间。因此，《条例》规定的最长1年期限较为合理。”李炳烁说。

　　进一步细化国有资产报告制度

　　2017年12月30日，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，就建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度提出多条意见。2019年10月23日，十三届全国人大常委会第十四次会议上，财政部有关负责人作了关于2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告，这是我国首次亮出各级各类行政事业性国有资产“家底”。

　　记者注意到，虽然《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》也提出了资产报告规定，但并未明确资产报告的具体内容、形式、程序等。《条例》对此以专章形式作了更细致的规定，不仅明确了行政事业性国有资产管理情况报告制度，还对报告内容、报告程序等作了具体规定。

　　“《条例》明确建立国有资产报告制度，提高了对国有资产的属性以及重要性认识，有利于内部控制和监督。”王成栋说。

　　邹焕聪说，《条例》明确国有资产报告制度的主要原因是为了解决目前国有资产报告主体制度不健全、报告内容不完整、报告程序不够规范等问题，是提高国有资产监督实效的客观需要。

　　李炳烁说，国有资产报告制度对于准确把握国有资产实时状态、提升国有资产管理公开透明度、强化国有资产管理公信力，巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度、管好人民共同财富均具有重要意义。

　　明确国有资产六种监督方式

　　在行政事业性国有资产的监督上，《条例》以专章形式规定了人大监督、政府层级监督、财政监督、审计监督、行业监督、社会监督六种监督方式，并规定了监督的主体和内容。

　　记者注意到，《事业单位国有资产管理暂行办法》和《行政单位国有资产管理暂行办法》均对国有资产的监督提出要求，规定应坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督与事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。与之相比，《条例》规定的监督方式多样且内容明确具体。

　　邹焕聪说，对行政事业性国有资产的监督是防止国有资产流失、实现国有资产保值增值的有效手段。要管好用好行政事业性国有资产，就需要进一步统筹协调各种监督力量，实现内部监督与外部监督相结合，推动事前、事中、事后监督相结合，实现一般监督与专门监督相结合，形成规范化、制度化和合作化的监督体系。

　　邹焕聪认为，《条例》明确各方的管理职责，加强行政事业性国有资产的多维度和多层级的监督，是确保行政财权合法合理行使的关键环节，是保障机关事业单位规范运行的必要手段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。另外，还有利于构建严密的法治监督体系，使国有资产更好地服务人民。

　　“《条例》有效确立了国有资产的国家监督、职能监督、主管监督、行业监督和社会监督相融合的监督体系，对于预防违法滥用或处置国有资产、实现国有资产保值增值具有重要作用。”李炳烁说。