近日，公安部就《中华人民共和国道路交通安全法（修订建议稿）》（以下简称为修订建议稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为4月23日。

现行道路交通安全法于2004年5月1日正式施行，于2007年、2011年两次进行修正。此次是时隔10年后，道路交通安全法再次迎来大修。此次修改主要从加强车辆和驾驶人源头监管，完善道路通行条件和通行规定、交通事故处理规定，科学配置法律责任等方面入手，共修改124条，修改后的修订建议稿共162条，新增了未成年人乘车安全要求，加大了对“代扣分”等违法行为的处罚力度，首次将自动驾驶汽车纳入立法等。

“未满12周岁禁坐副驾”写入法律

和现行道路交通安全法相比，修订建议稿增加了对未成年人乘车安全的要求。第五十九条第四款规定，驾驶人不得安排未满12周岁未成年人乘坐副驾驶座位，第一百条规定了警告和罚款的处罚措施。

“该规定主要是为了保护未成年人，尤其是未满12周岁未成年人的人身安全。未成年人的安全意识和防范意识较为薄弱，副驾驶座位的安全系数略低于后排座位。”吉林大学法学院教授彭贵才说。

记者注意到，将于今年6月1日施行的新修订的未成年人保护法在“家庭保护”一章也新增了父母及其他监护人对未成年人的保护责任。第十八条规定，监护人应采取配备儿童安全座椅、教育未成年人遵守交通规则等措施，防止未成年人受到交通事故伤害。

陕西省法学会警察法学研究会常务理事、陕西省人民警察培训学校治安教研室主任李祖华认为，修订建议稿的上述规定是对未成年人保护法第十八条规定的细化，也与防止安全气囊弹出对未成年人的伤害以及副驾驶座位不能保护未成年人乘车安全有关。

未满12周岁未成年人禁坐副驾驶的规定，此前多地在地方立法中已有规定。比如2013年12月27日修正的《上海市未成年人保护条例》第七条规定，父母或者其他监护人以及其他成年人携带未满12周岁未成年人乘车时，不得安排其乘坐副驾驶座位。2017年9月21日修订的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》也作出相似规定。

“上海、广西等地通过地方性法规先行对此进行规定，经实践检验是正确可行的，因此修订建议稿予以吸收和补充。”彭贵才说，但上述规定还需进一步细化。建议道路交通安全法修订完成后，相关行政法规、地方性法规对此作出具体规定。

李祖华认为，修订建议稿将上述规定纳入立法，是对已有探索经验的认可和借鉴。但考虑到当前未成年人发育和身高实际，以及机动车安全带相关标准规范的要求，不仅要进行年龄限制，还要根据未成年人身高进行判断，建议将此条修改为“驾驶人不得安排未满十二周岁或者身高1.5米以下未成年人乘坐副驾驶座位”。法律责任方面，建议增加“责令当场改正”的规定，并对拒不当场改正的驾驶人给予处罚。

为他人“代扣分”或将被吊销驾照

我国对机动车驾驶人实行累积记分制度，驾驶人一年被扣满12分后，必须参加培训，通过驾照考试后才能重新上路。但近年来，驾照“代扣分”成为一条黑色产业链，一些地方接连发生不法人员买分卖分谋取经济利益的案件。

李祖华介绍，现行道路交通安全法仅对累积记分制度进行规定，并未规定违法情形及处罚措施，目前对“代扣分”行为的处罚主要依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条第二项的规定。按照该规定，“代扣分”属于提供虚假证言、谎报案情影响行政执法机关办案的情形，将被处以5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款。

今年2月公开征求意见的《道路交通安全违法行为记分管理办法（征求意见稿）》（以下简称为《管理办法》）增加了打击买分卖分的规定，细化了对弄虚作假、买分卖分人员的处罚措施。《管理办法》第三十三条规定，买分卖分组织者、代扣分者以及请他人代扣分的实际机动车驾驶人将面临罚款、治安管理处罚等。

相比于《管理办法》，修订建议稿对“代扣分”的处罚更重。修订建议稿第一百一十七条规定，买分卖分的组织者，将被处没收违法所得，15日以下拘留，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。代扣分者，除上述处罚措施外，有机动车驾驶证的，还将被吊销机动车驾驶证，5年内不得申领机动车驾驶证。请他人代扣分的实际机动车驾驶人，不仅原交通违法行为会被处罚和记分，还会被处以2000元以上5000元以下罚款，并处暂扣3个月机动车驾驶证。

彭贵才认为，将“代扣分”行为纳入立法，不仅明确“代扣分”行为的违法性和受罚性，也为公安交管部门对此行为的处罚提供了明确法律依据。但修订建议稿对实际代扣分者的规定还不够明确、准确，需进一步修改、完善。

李祖华认为，修订建议稿明确“代扣分”行为的法律性质为“牟取经济利益”，为“代扣分”行为提供了判断标准，对增强驾驶证持有人法律意识起到了引导作用，还应对买分卖分集团的首要分子加大处罚力度，建议对牟取较大经济利益的首要分子按照刑法第二百八十条第一款的规定，依据伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的情形追究刑事责任。另外，交警利用职权“代扣分”或组织他人“代扣分”的情况也应纳入处罚范围。

自动驾驶汽车或纳入立法

将自动驾驶汽车纳入立法也是此次修订建议稿的亮点之一。修订建议稿第一百五十五条明确了具有自动驾驶功能的汽车进行道路测试和通行的相关要求，以及违法和事故责任分担的规定。

“将自动驾驶汽车纳入立法意义重大，体现了立法的前瞻性，为现行自动驾驶道路测试及未来的发展作了基本性规定。”彭贵才说。

李祖华也对上述规定给予肯定。他认为，修订建议稿明确了自动驾驶系统的“驾驶人”地位，为我国自动驾驶汽车的发展扫除了法律障碍，同时也为自动驾驶汽车的管理提供了法律依据，为自动驾驶汽车进入百姓生活提供了法律保障。

但上述规定主要针对具有驾驶功能且具备人工直接操作模式的自动驾驶汽车，对具有自动驾驶功能但不具备人工直接操作模式的自动驾驶汽车，修订建议稿第一百五十五条第三款规定，由国务院有关部门另行规定。

据了解，根据驾驶人干预和介入程度的不同，自动驾驶汽车分为不同等级。具有自动驾驶功能且具备人工直接操作模式的汽车为有条件自动驾驶汽车，具有自动驾驶功能但不具备人工直接操作模式的汽车为高度自动驾驶汽车和完全自动驾驶汽车。这意味着上述规定仅针对有条件自动驾驶汽车。

彭贵才认为，目前还不具备对高度自动驾驶汽车和完全自动驾驶汽车作出具体规定的条件，建议预留立法空间或立法授权空间，待自动驾驶汽车技术成熟后再作出规定。

修订建议稿明确了自动驾驶汽车上路的合法性。根据修订建议稿第一百五十五条第一款的规定，具有自动驾驶功能的汽车经测试合格后，依照相关法律规定准予生产、进口、销售，需要上道路通行的，应当申领机动车号牌。

但目前我国尚没有针对自动驾驶汽车的准入标准。彭贵才认为，受现有规定限制，自动驾驶汽车上路通行还很难落实。

李祖华认为，自动驾驶汽车准入标准的欠缺，对自动驾驶汽车上路通行的有效落实会带来一定影响。不过，他认为，随着自动驾驶汽车纳入立法，将倒逼设计者和制造者进行大规模投资和研发，同时也会催生准入标准的出台。

在违法和事故责任分担上，修订建议稿第一百五十五条规定，由驾驶人、自动驾驶系统开发单位承担责任。

彭贵才认为，上述规定重在规定自动驾驶汽车道路测试阶段的责任分担问题，因此在此阶段由实际控制人和所有人承担法律责任合理且恰当。

李祖华也认同上述观点。但考虑到自动驾驶汽车可能遭到第三方的恶意控制，他建议增加恶意第三方的损害赔偿责任甚至是刑事责任。

建议完善交通标线设置规定

道路交通标线的设置问题近日屡屡引发关注。今年4月，广东省佛山市广台高速43公里处一岔道口就因为交通标线设置不合理产生大量罚单引发热议。

李祖华认为，我国目前交通标线的设置以平面标线为主，但平面标线不容易识别，部分标线还存在维护不及时、模糊不清晰的情况，使驾驶人很难发现。

现行道路交通安全法第二十五条规定，交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。修订建议稿对交通标线的设置仍维持现行道路交通安全法的规定，未做修改。

李祖华认为，现行道路交通安全法缺乏对交通标线设置原则的规定。交通标线的设置应尽可能满足车辆驾驶人和行人的需求，最小化减少交通违法成本，建议在修订建议稿第三十条增加交通标志设置原则，即“最大化满足车辆驾驶人和行人的通行需求，最小化减少交通违法成本”。

辽宁师范大学法学院教授梁剑兵也认为，我国目前交通标线普遍为平面标线，而平面标线既不能有效隔离车辆与车辆，也不能有效隔离车辆与行人，使得车辆拥堵时易产生加塞、抢路行驶、随意超越实线行驶的情况。虽然近年来通过加大警力投入、多设电子监控设备以及严管重罚的方式进行治理，但收效甚微。

梁剑兵建议，在修订建议稿第三十条增加交通标线立体化的要求，加强立体标线的建设，对市内道路标线进行三维立体化和路口渠型道路改造，通过物理隔离方式，预防驾驶员交通违法行为发生。