黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河发源于青藏高原，流经9个省区，全长5464公里，是我国仅次于长江的第二大河。黄河流域省份2018年底总人口4.2亿，占全国30.3%；地区生产总值23.9万亿元，占全国26.5%。

　　2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。”

　　2020年11月20日，水利部、国家发展改革委牵头成立黄河立法起草工作小组，正式启动黄河立法起草工作。

　　4月29日，水利部公布《黄河保护立法草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会征求意见。《征求意见稿》一经公布，引起业界广泛关注。多位专家学者接受民主与法制社记者采访时表示，黄河立法极具挑战性，短时间内有了这样一个征求意见稿，非常不易。

　　立法解决黄河面临的突出问题

　　黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。水利部在关于《黄河保护立法草案（征求意见稿）》的说明中表示，现行有关法律法规对规范黄河流域生态保护和高质量发展的针对性不强、衔接性不够，存在一些制度空白。需要通过黄河保护立法，作出系统性、整体性制度安排，增强黄河流域保护和治理的系统性、整体性、协同性，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化。同时，也亟须通过黄河保护立法，依法解决黄河面临的突出问题。

　　中国法学会环境资源法学研究会理事、北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞介绍，目前，我国分别从环境污染防治、资源永续利用、生态保护修复、文化传承保护、洪涝灾害防控等角度，制定了相关法律。这对黄河流域生态保护和高质量发展而言均有影响。

　　中国法学会环境资源法学研究会副会长、天津大学法学院院长孙佑海表示，黄河立法工作是各个省部统筹协调、全面兼顾的系统性工程。立法参与部门多，流域跨越省份多，法律调整对象广，各方主体的利益诉求不一样，“这将给黄河立法增加难度。”

　　开展黄河保护立法，是党中央部署的重大立法任务。全国人大常委会将黄河保护立法列入2021年立法工作计划。国务院对黄河保护立法起草工作作出专门部署。水利部、国家发展改革委会同司法部、自然资源部、生态环境部等11个部门，集中力量推进起草工作，赴河南、山东、甘肃、陕西4省开展立法综合调研，召开立法座谈会，听取流域九省区人民政府意见，开展专题研究和专家咨询，经过多次修改完善，形成了《征求意见稿》。

　　水利部表示，《征求意见稿》从全局和战略高度出发，通盘考虑、综合施策，推动黄河相关问题系统解决。同时立足流域视野，以水为核心、河为纽带、流域为基础，全面落实山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。“聚焦黄河流域突出问题，力争建立一套充分反映流域特点的制度措施，制定一部保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。”

　　名称未定 专家建议突出“保护和治理”

　　《征求意见稿》共11章114条，包括总则、规划与管控、生态环境保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、水污染防治、高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督等内容，但暂未明确具体名称，现以“黄河保护立法草案”为名。

　　孙佑海表示，黄河立法要以打造“幸福河”为目标，准确把握“幸福河”的内涵，明确黄河专项立法的调整范围，既要考虑到环境污染和生态破坏的预防，还要兼顾黄河多年来污染和生态破坏的治理问题。因此，黄河立法的名称，要考虑到预防和治理两个重要因素，建议名称为“黄河保护和治理法”。

　　杨朝霞建议，立法名称一定要体现出“保护”立场基调和立法目的。《征求意见稿》第一条立法目的中应增加“高水平保护”和“促进生态文明建设”的表述，修改为：为了加强黄河流域生态环境保护和水资源节约集约利用，保障黄河长治久安，保护传承弘扬黄河文化，推动高质量发展和高水平保护，促进生态文明建设，让黄河成为造福人民的幸福河，制定本法。

　　建立水资源刚性约束机制 保障黄河水安全

　　水资源短缺是黄河流域最突出的矛盾。据水利部数据显示，黄河流域水资源保障形势严峻，人均占有量仅为全国平均水平的27%，开发利用率高达80%。《征求意见稿》按照水资源节约集约安全利用要求，从配置、调度、利用、节约等环节，建立了水资源刚性约束指标、统一调度、取水许可限批、用水定额、节水评价、合同节水、水资源考核等制度措施。其中第六条规定，国家在黄河流域实施水资源刚性约束制度，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大刚性约束条件，优化国土空间开发格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载力相适应的现代产业体系，推动黄河流域生态保护和高质量发展。

　　“在黄河保护问题上，一定要把水资源作为最大刚性约束条件。”孙佑海非常认同《征求意见稿》提出的水资源刚性约束制度。他认为，可以建立黄河流域水资源利用的全过程管理控制制度，完善流域水资源统一配置，强化水量调度，坚持量水而行、节水为重，坚决抑制不合理的用水需求，推动全流域用水方式由粗放低效向节约集约转变，保障黄河水安全。

　　杨朝霞认为，《征求意见稿》对水资源的规定十分专业，涉及合理分配、约束利用、节约利用、集约利用、有偿使用、循环利用、开源利用等方方面面。例如，第三十七条对生活用水、生产用水、生态用水的分配顺位作出了合理安排：“优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水。”第四十八条不仅对再生水、集蓄雨水、苦咸水、矿井水和海水淡化水的利用作出了规定，还要求景观绿化、工业生产、市政杂用、建筑施工等，应当优先使用非常规水源。他建议，在水资源公平分配（特别是上中下游的区域公平分配）方面作出进一步规定。

　　以涉水问题为焦点 抓牢水沙调节“牛鼻子”

　　杨朝霞介绍，黄河是世界上治理难度最大的河流之一，水害严重，治理问题困扰中华民族几千年。长期以来，黄河水沙关系复杂，洪水风险依然是流域的最大威胁，“地上悬河”形势严峻，下游滩区防洪防控和经济发展的矛盾长期存在。

　　《征求意见稿》紧紧抓住水沙关系调节“牛鼻子”，确保河床不抬高，保障黄河长治久安，规定建立水沙调控和防洪减灾体系，开展水沙调控和防洪工程建设，实施水沙调度、防洪防凌调度，进行滩区治理、重点水库库区管理等制度措施。其中，第五十二条对水沙调度作出规定，明确黄河流域管理机构编制水沙调控方案，确定重点水库水沙调控运用指标和运用方式，根据来水来沙和水库运用情况，决定水沙调控起止时间，下达调度指令，实施干支流水库群统一调度，改善水沙动力条件，提升水沙调节能力。

　　杨朝霞说，《征求意见稿》以水要素为核心，以“水生态”“水资源”“水环境”“水灾害”“水文化”等涉水问题为焦点，以自然保护地、森林、草原、湿地、动植物等生态要素、生态空间、生态系统的保护以及水土保持、荒漠化防治等为配套和补充，对黄河流域“山水林田湖草沙”生命共同体的保护和应对作了系统规定。

　　孙佑海建议，《征求意见稿》进一步构建完善的水库群联合调度机制，明确下游滩区基本农田退出制度，建立黄河下游滩区土地利用制度，理顺湿地保护等相关主体的关系，建立防洪安全优先制度和黄河防凌管理制度，规范黄河水灾害治理。

　　站在生态文明高度 统筹保护与发展

　　孙佑海表示，黄河与长江的最大不同在于黄河流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻。因此，黄河立法要在突出生态文明理念基础上，将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯彻到黄河流域治理全过程，确立生态修复原则和制度，强化各项黄河治理的措施。

　　《征求意见稿》对黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复等规定要建立水源涵养、水土流失总量控制、湿地保护、河口管理等制度，以及生态治理修复、天然林和草原保护、荒漠化防治、生态用水保障、生物多样性保护等措施。明确要建立水环境质量和水污染物排放标准、总量控制、排污许可、排污口监管等制度，提出了土壤和地下水、农业、城乡生活、固体废物等方面的污染防治措施。

　　杨朝霞表示，《征求意见稿》生态文明建设的主要路径在空间的有序化、发展的生态化、生态的资本化、治理的体系化、保护的经济化等五个方面都有所涉及，贯彻了以人为本、以自然为根、以天人合一为纲、以环境正义为魂的理念。但在生态资本化和保护经济化（重点是高质量保护）方面还可以进一步健全完善。

　　设专章保护黄河文化

　　《征求意见稿》第八章专门规定了黄河文化的保护传承弘扬，明确要保护、传承、弘扬黄河文化，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，延续历史文脉，坚定文化自信，铸牢中华民族共同体意识，规定了黄河文化资源记录共享、遗产保护、传承载体、文艺创作、公共文化、文化产业和文旅融合、研究与交流传播等制度措施，要求通过保护历史文化带动高质量发展，守护中华民族的根和魂。

　　杨朝霞表示，黄河流域有着独特的自然和人文景观，为开展文化旅游、生态旅游提供了得天独厚的条件，也为脱贫攻坚提供了生态资源和文化资源优势，建议在强化基础研究和实证调查基础上对生态产品的价值实现予以健全完善。

　　“在生态资源相对丰富的地方，可建设一批沙漠体验、湿地游憩、森林康养、生态探秘、生态驿站、生态教育等生态基地，采取生态认养、生态旅游、种植体验、生态养殖、有机食品、农家生活、养生休闲、诗意自然等形式，大力发展生态产业和绿色经济。”杨朝霞建议，《征求意见稿》在第七章的“高质量发展”中，对生态产品的价值实现（如生态旅游）作出系统的专门规定。