专家学者热议监察官法草案二审稿

建议明确监察官定义 与其他法律有效衔接

　　4月26日，《中华人民共和国监察官法（草案）(二次审议稿)》（简称为监察官法草案二审稿）提请十三届全国人大常委会第二十八次会议二次审议，随后向社会公开征求意见。征求意见截止日期为2021年5月28日。

　　与一审稿相比，监察官法草案二审稿完善了监察官的范围，对监察官的任职回避、兼职等相关规定进行修订，明确监察官担任县级、设区的市级监察委员会主任的，应当按照有关规定实行地域回避，监察官因工作需要兼职的，不得领取兼职报酬。

　　这些规定引发社会广泛关注。近日，民主与法制社记者邀请多位专家学者，对监察官法草案二审稿进行解读，并就具体条文提出完善建议。

　　为队伍建设提供指引

　　中国法学会宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授秦前红表示，制定监察官法，有利于进一步深化国家监察体制改革，健全反腐败领导体制和工作机制，完善党和国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。将监察官的履职要求具体化、制度化、法律化，有利于进一步明确权力边界、严格内控机制，强化自我约束、加强外部监督，促进国家监察权规范正确行使。同时，也为建设政治过硬、本领高强的监察官队伍提供法律遵循。

　　秦前红认为，监察官法草案二审稿明确了监察官的权利、义务和责任，使监察官在认真履职履责方面有了法律保障，且相对清晰地划定了监察官的范围，这为如何建设现代化的监察官队伍，提供了制度供给和制度支持。

　　监察官法草案二审稿第三条规定，“监察官包括下列人员：（一）各级监察委员会的主任、副主任、委员；（二）各级监察委员会机关中的监察人员；（三）各级监察委员会派驻或者派出到中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域等监察机构中的监察人员、监察专员；（四）其他依法行使监察权的监察机构中的监察人员。对各级监察委员会派驻到国有企业的监察机构工作人员、监察专员，以及国有企业中其他依法行使监察权的监察机构工作人员的监督管理，参照执行本法有关规定。”

　　“总体上来讲，该规定体现了党和国家关于监察体制改革的思路：首先是国家监察全覆盖，其次是保证监察职能的实现，监察官队伍的数量和素质都要进行相应的匹配。”秦前红说。

　　同时，秦前红认为，监察官法草案二审稿第三条的有些问题还需进一步明确。例如，在高校等有特殊运作规律的事业单位，是应派驻监察机构还是应该派驻监察人员？目前，仍处于探索之中，这客观上导致了监察官范围的界定上或多或少存在不确定性。

　　在秦前红看来，在派驻机构和派驻人员问题上，目前，监察官法不必规定的过于细致，而应该在充分试点的基础上总结经验，再进一步明确。

　　西南政法大学监察法教研室主任杨尚东认为，目前，监察官法草案二审稿只对监察官的范围进行了正面列举，并未明确监察官的定义。他建议，增加一款，明确“监察官是指依法行使监察权，从事监督、调查、处置工作的人员”。

　　东南大学法学院教授刘练军表示，监察官法草案二审稿第三条中“监察机构工作人员”含义太广，监察机构中可能有很多是从事其他工作的人员，而不是监察官。因此，有必要进一步完善这项规定。此外，纪委中哪些人员可以纳入监察官范围，也应该进一步明确。

　　对此，杨尚东表示认同。“该条款所涵盖的范围在实践中可能会存在一定的遗漏，第一款规定监察官包括‘各级监察委员会的主任、副主任、委员’，但实践中可能出现其职务仅属纪委监委领导班子成员，但不属于本款所涵盖范围的情况。”杨尚东说。

　　杨尚东表示，以纪委常务委员会委员为例，其不属于本款所列范围，但其属于纪委监委合署办公中的领导班子成员，在重大案件讨论时也参与其中，如果不列入监察官的范围，可能在实践中会出现一部分纪委监委领导班子成员不能成为监察官的情况，这在以后的工作中会出现一些矛盾。

　　杨尚东建议，对“监察人员”应更加明确，例如将该条款改为“各级监察委员会机关中实际从事监察工作的人员”。

　　此外，刘练军还注意到，监察官法草案二审稿第三条中，多次出现“监察人员”“监察专员”两个概念。他认为，从文义解释上看，监察专员当然属于监察人员范畴，但既然出现两个概念表述，就应当对其分别作出界定，以免在实施之后造成不必要的误解。

　　监察官有更高廉洁性要求

　　监察官法草案二审稿第二十三条规定，“监察官因工作需要兼职的，应当按照管理权限批准，并不得领取兼职报酬”；第二十四条规定，“监察官担任县级、设区的市级监察委员会主任的，应当按照有关规定实行地域回避”；第二十五条规定，“监察官之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得同时担任下列职务”，这些规定引发一定热议。

　　“‘管辖回避’是国家公务员制度中的原则之一，这在《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国法官法》等法律中均有体现。监察官法草案二审稿明确规定监察官不得兼任哪些职务、因工作需要兼任职务的不得领取报酬等，从制度设计上进行了明确。”秦前红说。

　　杨尚东表示，“监察官因工作需要兼职的，应当按照管理权限批准，并不得领取兼职报酬”是一项创新规定。监察官法草案二审稿第二十三条的规定就是为了力求保持监察官的廉洁性。监察官比法官、检察官具有更高的廉洁性要求，这在监察官法草案二审稿第十三条对监察官任职条件的要求中也有所体现。

　　杨尚东认为，《中华人民共和国监察法》第三条明确规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。监察官是监察委员会行使职权的专职人员，行使监督职能的监察官是否有兼职的必要以及兼职是否会影响本身职责行使，需进一步探讨。

　　“为了保证监察官的专业化，确保监察官能够更好地履行监察官法草案二审稿第九条规定的职责，应严格限制监察官的兼职活动，不仅是对禁止兼任的社会职务进行限制，也应该对监察官本身进行限制，例如根据监察官的等级来确定其是否具备兼职的能力，是否可以胜任兼职的工作需要。”杨尚东说。

　　此外，杨尚东还建议对监察官兼职是否领取报酬应进一步明确细化，例如监察官参加科研课题研究项目或讲座等学术交流时，可以经批准适量领取报酬，但领取报酬的标准应有明确具体规定，以此保证监察官的廉洁性。

　　建议明确监察官的工资待遇

　　除了前述问题外，刘练军比较关心监察官的工资和福利待遇等问题。

　　监察官法草案二审稿第二十九条规定：“监察官的等级设置、确定和晋升的具体办法，由国家另行规定。”第六十一条规定：“监察官实行国家规定的工资制度，享受监察官等级津贴和其他津贴、补贴、奖金、保险、福利待遇。监察官的工资及等级津贴制度，由国家另行规定。”

　　刘练军认为，监察官法草案二审稿对监察官工资待遇问题的规定还不够明确。从立法明确性上说，监察官法草案二审稿中第二十九条、第六十一条中的“另行规定”，以及第十六条、第五十九条中的“有关部门”等条款都不明确的，应当在本法中对相关事项予以直接规定。

　　秦前红则较为关注监察官法草案二审稿中对监察官权利救济的相关规定。他表示，监察官除了是从事特定职业的公务人员，也是社会关系中的一分子，也可能在工作中遇到权利侵害，因此要依法保障监察官的正当权利。

　　秦前红表示，根据监察官法草案二审稿的规定，监察官受到错误处罚的，权利救济方式主要是内部申诉、内部复核，其不具有外部性，还应考虑独立性和第三方性。

　　杨尚东认为，监察官法草案二审稿第六十六条规定，“对打击报复的直接责任人员，应当依法追究其责任”，不属于对监察官权利救济的内容，建议直接删除。

　　另外，监察官是否需要通过法律职业资格考试此前一直存争议。刘练军认为，监察官行使的是监察权，在性质上属于一种监督权。对于监督权，任何人都可以行使，无需任何门槛要求。从这个意义上说，担任监察官不需要拥有法律职业资格，只需要通过国家公务员考试即可。

　　秦前红表示，在实践中若发现监察官法法律规范供给不足时，公务员法和党内法规等也可以作为规范监察官的一种援引，因此在监察官法实施过程中，要尤其注意其与其他法律的衔接和协调问题。