检察公益诉讼：以诉的形式履行法律监督本职

——最高检第八检察厅负责人就检察公益诉讼起诉典型案例答记者问

　　近日，最高人民检察院发布了一批检察公益诉讼起诉典型案例。检察机关提起公益诉讼的案件，与传统诉讼有哪些不同？实践中应注意哪些问题？最高检第八检察厅厅长胡卫列回答了记者提问。

　　记者：此次发布公益诉讼起诉案例的考虑和背景是什么？

　　胡卫列：检察机关提起公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。2017年7月至2021年6月，检察公益诉讼已全面开展4周年，共提起诉讼19695件，包括行政公益诉讼2336件，民事公益诉讼17356件（含刑事附带民事公益诉讼15320件）。从领域分布看，生态环境和资源保护14175件，占71.97%；食品药品安全4186件，占21.3%；国有财产保护、国有土地使用权出让586件，英烈权益保护45件，其他634件。

　　检察公益诉讼制度设计初衷和实践证明，诉前实现公益保护是最佳司法状态。检察机关提起公益诉讼的案件，一方面呈现出诸多不同于传统诉讼的特殊性，引起了理论和实务界的广泛关注和研究；另一方面，诉讼中成功或失败的经验都有助于检察机关进一步深入思考和研究如何更有针对性开展调查取证、更合理精准确定诉讼请求、更充分履行出庭职责、更有效保障公益损害得到切实修复。

　　记者：检察公益诉讼与普通民事诉讼、行政诉讼有何不同？检察机关在公益诉讼中的身份地位有何特点？

　　胡卫列：一般认为，普通民事诉讼和行政诉讼属于私益诉讼，以诉讼主体是“直接利害关系人”为核心要素，构建与此相适应的一系列诉讼原则和程序制度。检察公益诉讼制度虽然在民事诉讼法、行政诉讼法中正式确立，但与普通的民事、行政诉讼存在重大区别。检察机关基于法律监督的宪法定位，作为保障国家法律统一正确实施的司法机关，在检察公益诉讼中是以诉的形式履行法律监督本职，不是直接的利害关系人。诉讼是载体，是检察机关履行法律监督的方式和途径；监督是本质，是公益诉讼检察制度的根本属性和价值追求。以诉的形式就是要按照诉讼的要求，履行好举证、质证、辩论等诉讼义务；履行法律监督的本职就是要在办案中监督，在监督中办案，通过提起诉讼、诉讼监督、执行监督等方式确保公益得到有效修复。

　　《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了检察机关在公益诉讼中的身份为“公益诉讼起诉人”等一系列不同于普通诉讼的程序规则。但其在受案范围、诉讼目的、起诉主体、程序设计、诉讼权利义务、判决执行、诉讼监督等方面的不同特点，不少还没有通过法律规范予以明确，实践中也有不同认识。在这批案例中，检察机关与人民法院结合个案办理，为健全完善公益诉讼相关程序制度进行了积极探索。

　　记者：法律规定在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，检察机关既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼，实践中，检察机关如何确定监督方式？

　　胡卫列：虽然法律赋予了检察机关可以提起民事、行政公益诉讼的职能，但从制度本源来看，行政公益诉讼才是检察公益诉讼的核心，检察机关也是提起行政公益诉讼的唯一主体。

　　行政公益诉讼中要把握好行政机关与检察机关在维护公益中的关系问题。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，不仅负有维护公共利益的法定职责，在专业能力和统筹资源方面也有利于修复和维护公共利益。行政公益诉讼实质上是督促之诉、协同之诉。实践中，检察机关坚持双赢多赢共赢的监督理念，通过行政公益诉讼督促解决了一大批国家利益或社会公共利益受损的问题，行政机关也从开始的不了解、有顾虑到逐步理解接受、积极整改甚至主动要求监督、让检察机关督促帮助解决治理难题，形成了良好的协作氛围和保护公益的合力。在提升综合治理效能、完善公益保护长效机制方面，行政公益诉讼也比民事公益诉讼更具优势。

　　民事公益诉讼，一方面，在行政机关已穷尽手段或执法效能不足、公益损害仍持续发生的情况下，检察机关可以通过民事公益诉讼方式来补位和兜底保护公益。另一方面，检察机关对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理，有利于节约司法资源，提高司法效率，统筹实现违法者刑事责任与公益损害责任的协同追责，相较于单独提起两个诉讼或由不同主体提起民事公益诉讼都具有明显的制度优势。

　　实践中，检察机关开展行政公益诉讼与民事公益诉讼也并非完全单项选择、互不相干。有的情形下，先行后民、相互补缺，落实损害担责，保障公益得到及时有效修复。

　　记者：检察机关在民事、行政公益诉讼中一般可以提出哪些诉讼请求？

　　胡卫列：在民事公益诉讼中，人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。在生态环境和资源保护、食品药品安全案件中，还可以结合案件实际情况提出惩罚性赔偿诉讼请求，加大违法者的违法成本，达到让违法者痛到不敢再犯的目的。

　　2018年“两高”联合发布了首个食品安全领域的惩罚性赔偿案例，即湖北省利川市人民检察院诉吴某安等三人生产销售不符合安全标准的食品民事公益诉讼案，在民法典实施后，江西省浮梁县检察院诉某化工公司环境污染民事公益诉讼案中提起的惩罚性赔偿也获得法院判决支持。

　　在行政公益诉讼中，人民检察院可以根据行政机关的不同违法情形，向人民法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。在行政公益诉讼案件审理过程中，行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的，人民检察院可以撤回起诉。确有必要的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法。比如湖北省老河口市人民检察院起诉督促履行渔业资源监管职责行政公益诉讼案中，起诉后行政机关全面履职，遂结合行政机关的总体履职情况变更诉讼请求为确认被告在起诉之日前对汉江老河口段电打鱼、地笼网等非法捕捞现象未全面履行监督和管理职责违法。

　　此外，各地检察机关针对一些难以鉴定的公益损害还探索以专家意见、专业评估等方式确定赔偿方式和赔偿数额。如海南省人民检察院第二分院诉福建省安某康船务有限公司等非法采砂民事公益诉讼系列案，检察机关组织海洋环境实务和理论研究方面的7位专家召开论证会，提供了综合评估意见，合理认定相关公益损失。