人民法治：2023年3月，十四届全国人大一次会议审议通过关于修改立法法的决定，明确赋予“区域协同立法”的法律地位和效力。在此之前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、东北三省、成渝地区双城经济圈等多个区域就协同立法进行了有益探索，并形成了丰富多彩的立法模式。您认为这些探索和实践存在什么问题？是否可以真正有效的适应新时代区域高质量发展？

全国人大代表付子堂：我国协同立法多种模式，比如跨省际的协同立法、跨设区的市际或都市圈同城化的协同立法，这些实践展现了我国地方立法工作的鲜活样态。我国多个区域的高质量发展离不开法治保障，区域协同立法的重要性不言而喻。2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修正、2023年《立法法》修正，明确区域协同立法是新时代深入实施区域协调发展战略的重要制度创新和保障，将协同立法从地方探索创新的层面提升到国家法律制度的层面。

随着区域协调发展战略的不断推进和我国法律的明确授权，区域协同立法作为我国立法制度改革的重要内容之一，正在规范和实践层面持续、深入发展。在规范层面，我国法律已经对构建区域协同立法相关机制作出了认可，但这些规定较为简单、概括性较强，尚不足以为具体立法的开展提供可操作的方法，这将制约区域协同立法的效率与落实效果。因如何进行协同立法、立法如何实施等具体机制尚未明确，故导致区域协同立法落实效果不尽人意。

人民法治：我国区域协同立法对于区域协调发展的意义是什么？开展区域协同立法有怎样的实践功能？

全国人大代表付子堂：党的二十大报告对“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”作出战略部署，要求“促进区域协调发展”“深入实施区域协调发展战略”“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局”，这些都离不开立法保障。传统的区域合作规范(政策、行政协议等)对形成高效的跨区域协同治理机制，无论是在力度上还是在广度上都仍显不足。

区域协同立法对区域协调发展意义重大且需求迫切。区域协同立法可以明确区域共同发展的目标，弥补目前法律供给的不足，平衡地方法治发展之间的差异，妥善解决特定区域在经济发展与社会治理的关键领域中所共同面临的重大问题。因此，加强区域协同立法是地方在区域重大战略和区域协调发展战略的指引下，为回应区域社会发展需求、追求区域内各方利益的协调共赢以及满足区域治理现代化需要而产生的。从国家战略视角看，国家出台的区域发展战略对区域协同立法作出了规划引导和任务要求，国家也鼓励地方立法主体进行自主创新；从共同利益视角看，对区域内相关成员而言，区域协同立法既是实现立法收益最优化的需要，也是实现共同利益最大化的需要；从区域治理现代化视角看，区域整体法治发展需要协同立法促进，区域法治化治理需要协同立法引领。

开展区域协同立法有重要的实践功能。一是促进立法创新实现法律资源整合。区域协同立法能够创新地方立法形式，完善立法工作机制，整合区域立法资源。二是协调区域经济社会发展。区域协同立法可以统筹社会发展，提高区域资源效益，符合区域经济一体化发展规律，能够形成治理合力破除区域市场壁垒。三是协调区域利益冲突。区域协同立法可以为协调各方利益冲突提供良善的制度规则，增强区域内地方政府间合作的法律约束力，推动区域内地方政府间形成良性的竞争秩序。四是提升区域治理效能。区域协同立法是区域协同治理的途径和保障，能够有效推动区域内多元主体合作治理，提升区域治理的系统性和协同性。五是保障区域发展战略实施。区域协同立法既是区域发展战略的法治保障，也是区域发展战略的实现方式。

人民法治：您认为目前我国区域协同立法存在哪些问题？

全国人大代表付子堂：由于协同立法主体的独立性、区域发展之间的竞争关系及各自的功能定位和利益诉求不同等原因，实践中，协同立法也面临一些瓶颈和挑战，主要表现在以下几个方面。

一是工作机制仍需健全。国家法律对协同立法的范围、内容、机制缺乏明确规定，“根据当地需要”这一措辞过于依赖地方立法机关的自觉主动，缺乏对行为规则的规范、对权利义务的设置以及对法律责任的明确等内容。实践中，虽然有关立法主体已经探索了联席会议、立法计划协同、重大项目联合攻关、信息共享以及联合执法检查等机制，但是对于同区域协同立法社会实效问题相关联的机制还有待健全。

二是协调机构有待明确。目前区域协同立法的协调主要是工作层面的个案性质协调，缺乏明确的启动情形、协调程序和意见处理规定。在实践中，跨域立案和执行等方面由于缺乏统一的法律规范，导致协同立法和执行难以全面落实。例如，《最高人民法院关于为成渝地区双城经济圈建设提供司法服务和保障的意见》虽提供了建设性意见，但效力、规范性、强制力有限。

三是立法实施尚需保障。区域协同立法在实施过程中可能会因不同利益诉求而难以达成一致。例如目前的流域协同立法，更多是强调对流域生态环境保护，对如何有效协调经济发展没有更多的体现。同时，在流域污染防治中，多依赖行政命令、行政处罚以及行政强制措施等单一行政手段进行环境治理，对发挥企业、公众等社会主体在环境治理中的积极作用探索不足。此外，协同立法的监督和执行需要更高层面的法治保障，目前可能缺乏有效的监督和执行机制，联合执法机制、统一自由裁量权标准等措施需要进一步完善。

四是主体利益存在冲突。区域内不同立法主体在政治地位、经济体量、发展程度、发展目标、资源分布、政绩考核标准等方面存在差异，导致立法需求不同，进而在协同立法中产生利益冲突。这些利益冲突难以通过合理的利益分配达成共识，影响协同立法的实现。例如，一方可能追求短期经济利益，而另一方可能更注重环境保护。

人民法治：区域协同立法是地方立法的特殊形式，您认为地方开展区域协同立法工作应遵循哪些原则？

全国人大代表付子堂：地方开展协同立法，既要遵循《立法法》等法律的一般规定，也要符合协同立法的特殊要求。

一是坚持党对立法工作的全面领导。参与协同立法的相关立法主体，必须坚持党对立法工作的全面领导，特别是党中央集中统一领导，牢牢把握立法工作正确政治方向。协同立法工作中的重大问题、重大事项，要及时向本级党委请示、报告，认真落实党委的要求，并注重与相关方的沟通衔接，确保相关方党委意见统一于贯彻落实党中央重大决策部署。

二是坚持维护国家法制统一。在内容上，区域协同立法不能同宪法、法律、行政法规等相抵触，对法律、行政法规中的一些具体规定作出改变，必须取得国家的认可；在程序和权限上，区域协同立法须符合宪法、立法法和其他法律规定的地方立法权限，对国家法律保留的事项，只有在全国人大常委会明确授权的情况下才可以进行；在效果上，区域协同立法要为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系服务，切实维护国家法制的统一、尊严和权威。

三是坚持推动区域协调发展。区域协同立法要以服务国家区域协调发展战略为根本任务，体现区域协调发展要求，针对制约本区域协调发展的突出问题，在保障和促进区域协调发展上发挥积极作用，真正做到务实、可行、管用。参与协同立法的各方面，都要树立大局意识、长远眼光，善于正确处理整体与局部、当前与长远的关系。

四是坚持平等协商。协同立法是各立法主体一致的意思表示，需要达成共识。区域内有关立法主体需根据本区域协调发展需要，认真研究提出需要协同立法的项目。同时与协同方积极磋商研究，加强对协同立法项目和内容的沟通协调，平衡好各方利益关系，努力解决统一性和差异性问题，求得最大公约数。

人民法治：这次两会，您提交了《关于完善区域协同立法运行与保障机制的建议》，能否请您详细谈一谈?

全国人大代表付子堂：我的提案中有五方面的建议。

一是构建立法工作机制，确保规范运行。构建协调顺畅的协同立法工作机制，将区域协同立法从出台到实施的各个环节纳入规范化的运作轨道上，不断拓宽立法领域、丰富立法层次。

从立法工作的主要环节出发，区域协同立法的工作机制主要包括五个层面。一是立法动态通报工作机制，明确需要通报的内容，确定立法动态通报频率，确定通报渠道，建立通报信息接收登记制度，建立信息通报责任追究机制；二是立法规划协调对接机制，确定参与立法规划协调对接的参与方，打通立法规划协调对接渠道，明确立法规划协调对接事项；三是重大项目联合攻关机制，联合开展重大立法调研，共同确定重大立法项目，联合起草重大立法草案，协同审议重大立法文件；四是区域立法内容协调机制，准确把握立法的方向，坚持公平公正、整体利益、可操作性、公开透明这四项原则；五是区域协同立法公众参与机制，畅通参与渠道、丰富参与路径，社会公众可通过参与立法调研，参加公众听证会、论证会，参与公开征求意见环节，列席草案审议相关会议等渠道进入到区域协同立法的过程之中。

二是设立立法协调机构，保证组织依托。设立协调机构，可有效整合立法力量、凝聚立法共识、加快立法进程。区域协同立法协调机构主要在关系协调、资源引介、信息传递等方面履行职责，必须充分考虑其组成人员的合理性、权威性和代表性。具体来说，组成人员包括但不限于以下几类人员：一是地方国家权力机关和政府机关领导人员；二是各级人大代表；三是专家学者代表；四是公众代表。

从机构职权上看，立法协调机构内部可设立综合协调部门、立法调研部门、草案起草部门、公众参与部门和监督评价部门。就职责来说，一是对接联系区域共同的上级立法机关；二是召开区域协同立法联席会议；三是协调、指导各地立法机关参与立法；四是协调立法冲突；五是监督和评价立法实施情况。

此外，可创设国家级和省级协同立法工作指导机构。创设机构统筹或指导区域协同立法工作，有其现实性和可行性。我国关于黄河、长江流域的综合治理方面，也是由国家水利部设立了长江、黄河水利委员会，以此统筹流域规划。区域内各成员开展协同立法仅靠自身，有时并不能满足需求，许多协同制度自身无权或无力涉及，需要中央或上级机关予以创设和指导。特别是设区的市际之间开展协同立法，由于其立法权有事项范围的限制，同时刚获得地方立法权不到九年，立法基础较薄弱，更加需要有省级协同立法工作指导机构的统筹协调。

三是构建立法备案机制，提升监督实效。确保区域协同立法可持续进行，运作良好的立法备案机制不可或缺。区域协同立法备案包括向上级立法机关备案和同级立法机关之间的交叉备案。

一方面，根据立法法及时备案。区域协同立法本质上是地方立法，它不改变地方立法的地域效力，也不意味着地方立法权的扩张，因此需要根据立法法及时向上级立法机关备案。

另一方面，建立区域内立法交叉备案机制。第一，各地需按照经沟通协调确定的草案示范文本拟定本地的法律文件草案。第二，各地在示范文本基础上所做的修改，需报区域协同立法协调机构备案审查后，才能提交本地人大及其常委会审议通过。第三，最终通过的法律文件，需通过区域协同立法协调机构向区域内其他地区立法机关备案。交叉备案的考量在于，可由区域内其他所有地区基于区域共同利益考虑对一地的立法情况进行监督，避免少数地区基于本地利益制定通过不符合区域整体利益的法律文件，保证区域协同立法的严肃性和权威性。

四是建立利益补偿机制，力争实质平等。区域发展实践中，有时不得不出现“为了保护特定社会群体或组织利益，而牺牲其他利益”的情况。当区域内个别地方确实由于区域协同立法导致利益损失，建立相应的利益补偿机制则显得尤为必要。具体而言，区域利益补偿机制又可细分为区域利益市场协调机制、区域利益互助机制和区域利益合作机制等。

如就区域利益市场协调机制而言，“行政区经济”中的碎片化竞争会有损于区域整体经济利益。因此，区域协同立法需要规定区域利益市场协调机制的基本理念、原则、制度和规范，破除妨害市场有序竞争和资源配置的各种地方保护主义规定，对产权、要素、价格提供全面保护，完成利益要素的市场化配置。

五是提高协同制度效能，形成供给效应。若要提高协同立法的制度效能，那么立法中的相关制度创新需要以满足社会发展需求为导向。同时，具体制度设计的立法尺度和标准要有一定的统一。此外，相关立法主体也要避免“同质化立法”，影响地方立法的创新性。协同立法的制度效能具有连串扩张效应。通过协同立法制度效能的不断向外扩张，逐步满足经济发展、基层治理、环境保护、历史文化保护以及公共服务等区域社会发展需要，形成“立法供给协同效应”。由此，也可能在地理区域上形成“区域协同法治效应”。