“前海”一时成为社会关注的热点，因为它给中国又一次带来了希望和活力，就如同三十年前中国改革开放之初，社会对中国经济以及中国所期望的那样。当然这次有所不同的是，国家在前海进行战略性“先行先试”，目标范围更为广泛，包括创新现代服务业、创新机制体制、甚至创新司法运作机制等诸多方面。前海所定位的 “特区中的特区”，很可能在未来引领中国社会的改革方向。

　　可以说，前海在很大程度上就如同国家转型进程中的又一块试金石。在这里，通过与国际金融中心香港的深度合作，透明政府、公民参与、现代服务、财务公开等诸多闪耀理念及治理经验将得以践行。中国三十年的发展经验已经告诉人们，中国经济腾飞的历史奇迹暗示了一种正为中外学者所关注的“中国模式”。然而，面对前海，如何又在似乎隐藏于背后的“中国模式”中，试验一种更能推动中国转型发展进程的“前海模式”，这无疑是一种历史性契机，也更是一种挑战。从公法的角度来说，前海的试验离不开作为法治基础的前海“基本法”，即《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》。先行之前，对于该基本法必须思路清晰、定位准确，方可运筹帷幄。

　前海基本法：现代服务业与权力配置

　　在现代法治社会，任何一个社会共同体的构建都离不开引领该社会的基本法，如国家层面的宪法、特殊地区层面的基本法等等。对于地区或某个特定区域的发展而言，勾画出符合社会共同体内生发展需要的基本法，对于其稳定发展以及自主创新都至关重要。然而对于前海而言，在战略意义上区别于香港等特区以及国家，其是在国家主权内部以及地区管辖的引导下，充分赋予该特殊区域自主性、试验性、创新性，从而探索出一种更优化的发展模式。

　　从国家对前海的战略定位来看，其是要充分发挥香港国际金融中心的地位和优势，利用前海粤港合作平台，推进与香港的紧密合作和融合发展，逐步把前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区，故而，“现代服务业”无疑是贯穿前海基本法的关键词，这也将使得前海基本法的架构截然区别于一般概念上的基本法，如香港特区基本法、澳门特区基本法，等等。正是因为前海基本法在地域、战略、定位等方面的独特性，且目前也没有一个既定模式可循，而使得勾画前海基本法成了发展前海的开局棋盘。一方面，前海基本法的架构不可能在整体上采取一般基本法(或宪法)的二元架构，即包括权力配置和权利保护部分，而毋宁要在整体上采取一种包括权力配置与“现代服务业”这一特殊经济部分的二元架构。按照遵循权利是目的，而权力是手段的现代逻辑，对于前海基本法而言，“现代服务业”的发展当为目的，而权力的配置则为手段。权力的特殊配置模式某种程度上都是为了极大地创新“现代服务业”的发展需要，进而甚至最终达到社会所期望的把前海建成亚洲“曼哈顿”，乃至又一个世界性的“曼哈顿”。

　　因此，前海作为“特区中的特区”，离不开一部规范的基本法。这部基本法注定将具有独特的结构和内容，而在整体思路上以现代服务业的创新发展为目标，并配以高效的现代权力运作机制。

　落实全国人大授权的经济特区立法：全国人大授权与前海内生性需要相融

　　从前海基本法制定权的来源看，其依托于全国人大对于经济特区立法的单独授权。2000年的《立法法》第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”同时，第81条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”这种授权立法可以说是一个立法“试验田”，对国家决策发挥先行先试的作用是非常必要的。授权立法所独具的变通性以及优先适用效力，构成了制定前海基本法的规范基础。但是在落实全国人大授权立法以及构建前海基本法的过程中，必须以遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则为前提，虽然可以对法律等规范的内容作出变通且优先适用。

　　从规范的角度来说，前海基本法的制定主体为深圳市人大及其常委会，但是这并不代表其是一种隶属于深圳地区的立法体系，否则将无法达到国家战略的高度。从战略思路上来说，在深圳市根据全国人大的授权立法制定了前海基本法之后，其他各个环节的立法调控应该遵循一种从前海到深圳这种自下至上的立法进路，而非自上而下的授权逻辑。这种进路类同于欧盟法中的辅助性原则，即只有在前海无法很好地自我完成共同体内的任务，深圳市乃至更高权威才可以辅助性地介入，进而协助前海的进一步发展。从实践层面来看，前海整个立法体系起初也许并不完善，而毋宁是一种不断发现、不断推进的立法完善过程，进而最终形成具有特色且符合前海现代服务业需要的立法体系。

　　《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(征求意见稿)规定，深圳市人民代表大会常务委员会颁布的法规和深圳市人民政府颁布的行政规章，不适用于前海合作区，但明文规定适用于前海合作区的除外。这一条在很大程度上便体现了要构建以前海基本法为基础，并符合前海内生性需要的立法体系，而非简单地将既有的法律或者法规进行移植或者摘抄，否则无疑会扼杀前海的创新性可能。

　如何搭建前海基本法中的权力架构

　　任何特区模式都避不开创新性的权力架构。通过前海以全国人大授权立法为基础以及深圳市人大及常委享有前海基本法制定权可见，前海现代服务业的打造在一定程度上要保证一种灵活性以及高效性，从而凸现前海的多维优势。从权力的特性来说，行政权是经济推动和发展的主动力，具有相应的灵活性特点，而立法权与司法权对于经济发展而言所具有的灵活性在很大程度上可谓行政权的“左膀右臂”而已。从目前前海管理局的成立来看，这一权力机制将是前海各方面运转的中枢，而其中的关键在于如何在细节层面设计出高效、廉洁、公正的前海管理模式，包括人员配备组成、机构的组成、职能的划分，等等。这也是一个有待于在实践中不断摸索的过程。

　　从权力配置的角度来说，为了保证现代服务业的模式创新以及高端发展，传统三权分立或者议会主权等模式下立法权的功能模式在很大程度上已很难施行于前海，而毋宁须采行在前海基本法之下兼具稳定性和一定灵活性的行政立法方式，并配以深圳市人大及其常委会的辅助性职能来全面构建独特的前海立法权体系。对于司法权，同样需要结合前海现代服务业的 内生性需求，如设立独特的商事法庭或仲裁机构，同时也要结合深港两地的司法体系来综合为前海的法治环境服务。当然，其中也会涉及到大陆法与普通法的融合等挑战性课题。

　　可见，不论是前海特区中的行政权，还是立法权及司法权运作，也许都前所未有。

　前海基本法：借鉴还是创新？

　　很多学者认为，前海深港合作区的开发建设应该充分借鉴吸纳香港的经验。但从国家战略的高度来说，虽然前海可以有效借鉴香港的经验，比如高薪、廉洁、政务公开，等等，但其重点在很大程度上更在于创新，因为前海的定位以及特殊的权力架构等特点已经截然区别于香港，乃至任何一个国家或地区。就香港的经验来看，其也存在优劣之别，比如在法治环境下某些环节存在着效率低下、司法成本高昂等弊端。因此，前海模式的试验更应在借鉴的基础上以创新为重点，方能展现活力和生机。创新的关键在于：一方面要吸纳目前所有国家和地区的先进经验，占据高点，为我所用；另一方面也要勇于探索创新性机制，如独具特色的司法运作、行政规制、公民参与、区域合作等等。

　经济与政治：如何先行？

　　前海在一定程度上让人们对政治改革也寄予了试验的厚望，但是对于经济创新与政治改革的关系，必须妥当处置。从当今世界各国的实践来看，并不存在一种无可挑剔的政治制度。美国、英国等国家以及香港、台湾等地区的民主、法治等制度实践都存在着一定的局限性，中国制度本身也正处于一种不断转型的过程之中。

　　各国政治制度孰优孰劣，难以定论。但是，对于经济与政治的关系摆位，笔者认为，应该首先着力以经济发展为主线，政治改革在很大程度上当为更好地促进经济发展、解放生产力为己任。

　　中国经济三十年的发展已经启示世界，“中国模式”自身也具有不可忽视的制度优势。因此，如果一味地强调西方的制度价值，很可能在政治试验中又一次陷入西方优势论，而达不到试验的预期效果，从而阻碍前海实现现代化服务业以及机制体制创新等诸多宏伟目标。当然，与前海现代服务业发展相匹配的机制体制，必将区别于现有的模式而具有一定改革性与突破性，只是不能混淆主次！也许这种循着发展现代服务业所摸索出的创新性机制体制才是政治改革试验的成功之处。

(作者系香港城市大学中国法与比较法研究中心研究员，法学博士、政治学博士后)