风险交流：法治政府与传媒
——在2011年5月8日“法律与传媒高峰论坛”上的演讲

首先，对岳成律师事务所在过去18年期间，为中国法治事业的进步作出的努力与贡献，表示由衷的敬意！对岳成网的开通，表示热烈的祝贺！我深信，岳成所、岳成网将为加强法律界与传媒界的沟通，促进法律的广泛普及，推动中国法治的进程，继续发挥其重要的作用！我也十分感谢岳成所的邀请，参加本次论坛。
今天，我将讨论两个彼此关联、又相对独立的问题：第一，为什么在“法律与传媒”的主题下，讨论政府与传媒？第二，在风险交流过程中，法治政府与传媒各自的正当角色以及相互之间的正当关系是怎样的？
在对法律的一种想象之中，律师和法官是主导的、重要的角色。他们往往被认作法律的代言人。而且，有关法律的最高神话是，法律代表着正义，于是，伴随着的是另外一种神话，也就是律师、法官经常被描述为正义的维护者。这种叙事特点，成为好莱坞电影和其他国家或地区电影惯用的手法。在电影《好人无几》（A Few Good Men）里，汤姆·克鲁斯演绎的，就是一位执着追求法律正义的、军营里的律师。刘德华在《法外情》这部电影里，也呈现了一个富有正义感，为自己亲身母亲慷慨陈词的律师。的确，描述作为坏人的律师和法官也是有的，但所占比例毕竟比较少；而且，很少有主角，甚至连主要的配角都不是，想一下《疯狂的石头》里的那位律师就知道了。这样的想象，延伸出的是“司法者的法律”，也就是，当纠纷、争议发生以后，更多地在法庭上，被律师们、法官们宣讲的法律。正因为如此，今天论坛的主题“法律与传媒”，很容易让人联想到律师、法官同传媒之间的互动关系。
然而，“司法者的法律”展现的是事后的、解决争议的法律形象。由于是事后的、解决争议的，这个形象也就有明显的消极性、被动性、守旧性。它所对应的现实世界，往往是社会分工、社会关系比较稳定的，没有急剧的变革。而在变革时代，尤其是人类社会迈进工业社会以后，工业力量让社会生活的方方面面发生了快速的变化，法律世界也就相应地出现了这样一种现象：越来越多的法律不是历史习惯、风俗的汇集，而是有着未来的眼光；不是往后看以前我们是怎么做的，而是向前看以后我们应该怎么做；不是更多地承认通过经验积累起来的权利义务秩序，而是主动担负社会变革和推动作用，为了愿景中的秩序，积极创造新的权利义务关系。
决胜于新兴技术，决胜于新兴工业实力，而不是决胜于千年古国的沉淀，这就是工业社会给世界带来的启示，也是百年前殖民者的坚船利炮给中国带来的教训。这样的启示或教训，对人类是好还是坏，现在很难下定论。只有一点是可以肯定的，那就是，工业化的车轮越转越快，没有减速的迹象。在此意义上，谁率先掌握了未来，未来的技术也好、未来的能源也好，甚至是未来的问题，谁就站在了世界之巅。这就是上述“未来指向”的法律日益增加的主要原因。
同这个现象相伴的另外两个法律现象是：第一，越来越多的法律不是由立法者创设，而是由行政官员创设；第二，越来越多的法律不是在纠纷发生后直接由律师、法官进行阐释，而是首先由行政官员适用和宣讲。所以，当代法律是一种多面相的事物，“司法者的法律”和“行政者的法律”，分别代表了法律众多面相中的两个（当然，绝不限于这两个），它们实际上是共存的。在当下，讨论“法律与传媒”的主题，是不能不考虑政府与传媒之间互动关系的。
同法律比较，传媒并非一项古老事业，它的诞生与工业社会有着密切关系。工业技术的发展，使得信息可以迅速传播，也使得信息成为重要的生产生活资源，传媒业也得以可能。从一开始，它就是以具备未来眼光为其使命。传媒经常报道的是当下发生的事情，而且，又经常地站在未来发展的角度，揭露问题、抨击时弊，以图改造世界。美国普利策新闻奖创始人约瑟夫·普利策，曾经留有一段名言。他说：“倘若一个国家是一条航行在大海上的船，新闻记者就是船头的嘹望者。他要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发出警告。”这样的描述，以形象的比喻，说出了传媒人的未来眼光。
不仅如此，普利策还道出了传媒应该具备的风险意识，以及传媒在风险交流中的角色。“风险社会”概念是由德国人乌尔里希·贝克在上个世纪八十年代创造的。这并不意味着，风险只是从那个时候才开始有。风险自古存在。只是，前工业社会的风险主要是猛兽、瘟疫、饥荒、地震、海啸、火山等；而工业社会的风险，又有相当一部分来自现代科学技术的负面影响，在医药、杀虫剂、化肥、电、汽车、飞机等一系列技术的背后，潜藏着人为的风险。日本福岛核泄露，就是自然灾害与技术灾害的典型结合。
风险和技术一样，使过去、现在和未来的关系发生了逆转。过去已经无力决定现在。人类社会也许还会研究历史的经验和教训是什么，但越来越多的话语和讨论是，未来可能采取的具有竞争力的技术，让我们应该做什么，同时，未来可能发生的危险，又让我们不应该做什么。面对无所不在的风险阴影，面对风险转化为巨大灾难的随机性、突发性，我们需要风险评估、风险管理和风险交流，它们都是面向未来的工作。
风险时代的特点，给传媒和政府都打上了深深的烙印。就风险交流而言，媒体几乎每天都在传递风险、风险防范以及风险转为实际灾害的信息。在中国，苏丹红、毒奶粉、金华火腿敌敌畏、瘦肉精、假牛肉、墨汁石蜡红薯粉，一连串的食品安全丑闻，在各家媒体的聚焦之下，频频曝光、触目惊心。这些丑闻似乎有意要把更多的中国人培养成化学家。
毫无疑问，媒体在风险交流环节发挥着重要作用。它主要有以下角色。第一，传送带。也就是负责将风险交流主体——包括个人、企业、社会团体、政府、国际或跨国组织在内——有关风险监测、风险评估、风险管理的信息，以广而告之的形式予以发布，传送给各方。第二，独立发布员。也就是不单单扮演中介的作用，有的时候，通过深度挖掘，成为有自己发现力、有自己判断力的风险信息发布主体。第三，督察员。媒体之间通过竞争，可以在风险交流过程中，对风险信息的真假或重要性实现督察。
风险交流的主体虽然是多元的，但政府既有责任又有条件，发布权威的风险信息。普通大众，包括我本人在内，对风险的认知往往是不足的。风险是否存在，零风险是否可能，怎么防范风险，不同风险之间交易的成本-收益如何，我们通常缺乏专业知识、专业判断，有时是“闻风而动”、“趋之若鹜”的。日本核泄露事故发生以后，抢盐的风潮一时云起，可见一斑。当然，谁也没有料到，民间由此产生了对“大和民族”与“炎黄子孙”的重新解读。
作为风险交流主体，企业、社会组织可能会更加理性一些。它们要么有专家型的技术人员在其中工作，要么和专家保持长期的、密切的联系。所以，它们对风险的发现与判断，较少陷入普通公众的非理性境地。但是，它们最致命的局限，就是有可能陷入利益漩涡。为了自己的利益而不是社会公益，它们有可能会在风险交流中，掩盖或扭曲真实的信息。迄今为止，日本东电公司始终难逃隐瞒险情的指责，就是典型的例子。
因此，社会对政府进行权威发布有着更高的期待和要求。政府如果不能在风险交流之中，起到遏制谣言和无谓恐慌的作用，就会面临或大或小的合法性危机。非典时期，有些政府部门和地方政府，不向公众、不向上级政府、不向国际社会通报病情，影响了及时的总体布置和安排。而抢盐风潮兴起之时，政府立刻通过媒体，澄清谣言，并采取保证食盐供应的措施，两、三天时间，就让一些抢盐的人，将肠子都悔青了。一反一正两例，可见政府在风险交流中的作用。
然而，“政府”这个词本身是抽象的，它不能替代现实中并非铁板一块的各级、各地政府及其部门；“政府是公器”也只是对政府的规范要求，它并不意味着，政府就不会有自己的价值立场，政府就不会被利益团体俘获，政府就不会出现非理性的选择。因此，媒体不能仅仅是政府声音的传送带，它作为独立发布员和督察员的自由空间，应当在法律上得到保障，政府不得随意干预，才有可能促进政府负责任地进行风险交流。
风险交流给政府、传媒带来的更大挑战还在于，政府、传媒面向未来的眼光，看到的将是非常大的不确定性，为此，它们都要应对的难题是：什么时候应该向社会交流？交流什么信息、多少信息？
让我们假设这样一个情景。北京、天津分别发生了30起和15起食源性疾病，其中，有5个病人在过去3天里死亡。经过调查，所有这些病人身上都发现了一种病菌，同时，他们的食物中，相同的是都吃了牛肉或猪肉。但是，流行病学的研究还不能确定，究竟是哪个食品里有这种病菌。甚至，有可能这种病菌是首次发现，对它的传播途径、致死率、对症药物等，都不甚了解。这个时候，政府是不是应当通过媒体发布信息？
如果政府向社会公开信息，势必会引起一定恐慌，在更加确定的科学结论出来之前，公众可能会选择拒绝吃牛肉和猪肉。如此，牛肉、猪肉以及牛肉、猪肉制品的生产厂家利益有可能会受到很大打击，食品市场也会出现相当的混乱。反过来，如果政府更多考虑经济利益和市场秩序，而隐瞒信息、暂不公布，等待进一步的科学结论再说，那么，有可能会出现更多的病例和死亡病例。事后，政府的这一不作为假如被媒体披露，民众大多会指责政府置人命于不顾。
政府的这种左右为难，还会发生在与媒体的关系上。假如某家媒体已经掌握这些信息，并且出于让公众知晓的动机，准备发布。但是，政府与媒体的想法不一致，觉得公布信息会引起连锁的、对经济不利的反应，那么，政府，尤其在中国，是不是可以指示媒体暂不公布信息呢？这是否会导致对表达自由、新闻自由的不正当干涉呢？但是，如果政府听之任之，媒体发布信息后的确造成了比较大的震荡，甚至是无谓的恐慌，政府又会不会在事后被指责为没有进行必要的舆论引导呢？
种种问题，都有可能变化一些形式和内容，在不同的情境中出现。我相信，它们还没有简单的、统一的答案。我不想，在这里，尝试给出我的回答和理由。因为，那需要更多的时间。我只想用一些简洁的提问，结束今天的演讲：面对极具不确定的风险，面对风险给人类生存方式、思考方式的改造，我们的政府、传媒，准备好了没有？我们的观念、知识，准备好了没有？我们的法律、制度，准备好了没有？我们自己，准备好了没有？
谢谢大家的耐心！