日前,北京市人大网站公布《北京市控制吸烟条例(专家建议稿)》,公开征求市民意见。这是市人大常委会自去年实施法规预案研究制度后的第一个法规预案研究项目。控烟条例专家意见稿的一个明显特征,就是它在名称上没有沿用现有法规规章中的“禁止吸烟”说法,而是将“禁止吸烟”改为“控制吸烟”(3月27日《法制日报》)。
　　由“禁烟”改为“控烟”,是否减弱了禁烟力度,是禁烟立法的倒退呢?笔者认真阅读了《北京市控制吸烟条例(专家建议稿)》后发现,尽管法规名称由“禁烟”改为“控烟”,但从禁烟力度上丝毫没有减弱,相反还有更加严格和严厉的趋势,如能得到切实执行,必将发挥前所未有的作用。
　　在我看来,这部由“禁烟”改为“控烟”的专家意见稿,法理基础更加坚实,概念界定更加精准,规范设置更加严密,罚则设定更加合理,充分体现了立法理性,达到了很高的立法水平。
　　首先是法规名称上,原来使用“禁止吸烟”,虽然表面上看十分严厉,但由于它涵盖面狭窄,规范范围有限,根本无法承担在全社会“控制吸烟”的重任。而由“禁烟”改为“控烟”,表面上看好像语气缓和了,但它的涵盖面更广,更便于区分“禁烟区”和“限烟区”,分别设定规范,区别对待,有利于进行全方位控烟的“顶层制度设计”。同时,改变控烟方式过于单一,也符合控烟任重道远,需要逐步推进的规律性要求,给吸烟者以明确的指引,能在一定程度上避免因不知所措而情绪抵触性吸烟。
　　专家在预案研究中,还较好地解决了控烟的一个法理难题,即控烟立法的目的到底是笼统“保障公民身体健康、创造良好的卫生环境”,还是解决吸烟者和非吸烟者之间权利冲突。之前的主导思想没有对吸烟者和非吸烟者之间权利发生矛盾时如何处理作出明确的价值判断。每当国家或者地方开展禁烟行动时,反对者提出最常见的理由就是:“不能因为保护其他人的权利就限制我吸烟的自由”,吸烟者认为自己的吸烟行为并未妨碍到他人。相反,禁烟行为反而被认为是法律在妨碍吸烟自由,这些观念是控烟工作面临的最大阻力。专家针对烟民与非烟民之间的权利关系,在研究报告中指出,“控烟立法的目的是保护非吸烟者的健康权,吸烟者有吸烟的权利和自由,但不得损害非吸烟者的权利和健康。”据此规定在公共场所禁止吸烟,每一位不吸烟的人都有为了保护自己的健康权,在公共场所要求吸烟者不抽烟的权利。
　　为了防止理解上的分歧,避免执行中打折,专家意见稿对“吸烟”和“室内”等两个最重要的概念进行了严格界定。概念明确了,标准清楚了,既便于学习、理解和遵守,同时也便于执法监督,让监督控烟者在制止吸烟过程中更加理直气壮。在此基础上,专家意见稿明确规定了三大室内区域和七大室外区域禁烟,取消了室内吸烟区,延伸了室外禁烟区,不仅让禁放内容更加科学合理,也使立法完全符合《国际烟草框架公约》的要求。总体而言,这个控烟法规的专家意见稿是地方禁烟立法上的一大进步,应当得到支持和肯定。
　　当然,立法只是控烟的第一步,最终的控烟效果取决于法规的实施状况。科学严谨的立法无疑是十分必要的,而周密严格的执法机制更是实现立法目的的关键。专家意见稿的设计或许还有漏洞,比如公民在禁烟区吸烟不听劝阻由爱卫会或行政管理部门处罚,而日常管理却是场所所有者和管理者,这中间如何衔接、如何固定证据,还需进一步明确。另外,在行政与刑事责任规定中也需要增加“对制止或投诉吸烟的公民进行打击报复”的内容。