多年来,行政复议制度在规范和组织方面的建设引人注目。在规范方面,随着2007年《行政复议法实施条例》的生效,我国行政复议规范体系已基本架构完成。在组织方面,2008年,国务院法制机构启动了新一轮行政复议改革,复议委员会的组织建构就是其中重点。2011年年底举行的行政复议年度工作会议提出了2012年四个工作重点,第二个便是“深入推进行政复议委员会试点工作”。组织建设无疑已成当前复议制度改革的亮点。但亮点也凸显了观念的盲点。这一盲点便是对比较极端的泛司法化救济观念缺乏充分的认识。受此观念影响,一些地方制订的复议委员会组成规则过分强调司法化,背离了复议制度的基本性质和功能定位。

　　目前各地关于行政复议委员会的规范内容具有以下两大特点:其一,强调行政复议委员会委员选拔的开放性和组成的比例化。从已生效的规范性文件来看,各地行政复议委员会由政府法制机构工作人员、专家和学者组成,既保证了法定权限行使,又强调了法律专业背景。

　　其二,重视行政复议委员会委员的职务身份和机构类别。从北京市、上海市及哈尔滨市的情况来看,尽管存在细微差异,但各地对职务身份和机构类别的重视却是共通的。

审视复议委员的遴选标准

　　行政复议委员会改革被各界寄予厚望,甚至被许多人视为破除“官官相护”弊病的灵丹妙药。各地政府法制机构在选择行政复议委员会组成人员时也格外谨慎和严格。只是国务院法制机构并未制定全国行政复议委员会改革的统一规范,各地举措难免良莠不齐。特别是一些地区以行政职务、职权身份为标准选择行政复议委员会组成人员的方法不仅缺乏理据,也违背了法治原则和正当程序原则。建议国务院法制部门尽早出台相关规范性文件,细化行政复议委员会成员的遴选方式和程序。相关文件制定时应明确以下几个问题:

　　首先,复议委员会的权威来自其公正性和专业性,而非其成员身份的特殊性。对行政复议机制的不信任很大一部分源自该制度与传统的司法观念的差异。例如,司法有“法官不能审理有关自己的案件”的原则,但行政复议案件通常则由作出具体行政行为的行政机关的上一级机关或本机关审理。成立相对独立的行政复议委员会,并规定委员会中行政机关成员不能超过一半的本意就是希望尽量避免违反上述原则。但这些过半数的非行政机关委员会成员能否公正的审理案件,关键在于其是否具备相关专业知识和良好法治意识,与其职务身份并无直接关联。

　　从社会分工来看,具有一定专业知识和良好法治意识的人士并不一定享有行政职务或社会身份。政府法制机构在遴选专家、学者与社会人士时应注重相关人员的教育背景、知识结构和执业操守,而不能过分倚重行政职务和机构属性来进行选择。当然,除了业务专长之外,行政复议委员会成员还应具有社会公正素养。因此,专家、学者的执业操守也应是选拔时应重点考察的因素。

　　其次,司法机关负责人出任行政复议委员会成员有悖正当程序原则和司法公正原则。当相关行政复议成为行政诉讼的前置程序时,司法机关负责人出任复议委员会成员的作法就会显得极不公正。

　　复议作为行政诉讼前置程序大致有两种情形。一种是法定的复议前置案件。即有些案件必须经过行政复议,才能申请行政诉讼。另一种情况是根据法律规定,公民权利救济渠道可以选择行政复议和行政诉讼两种方式。如果公民、法人或者其他组织首先提起行政复议申请,且对复议结果不服,仍可继续提起行政诉讼申请,寻求司法救济。但如果公民、法人或者其他组织首先提起行政诉讼则无机会再提起行政复议申请。不难理解,相对人通常都会选择前一种方案。因为这样会有更大的寻求救济的空间。毋庸讳言,司法机关特定工作人员成为行政复议委员会成员既会影响行政复议的公正审理,更会进一步干扰行政诉讼救济功能的实现。

　　观念偏差导致制度缺陷

　　上述问题的思想根源是当下流行的泛司法化救济至上的观念。要而言之,此种观念认为司法救济才是最有效的救济,其他救济形式只能作为司法救济的补充,并应以司法救济为模式进行设置。很明显,这一观念把“司法最终解决”上纲为“司法最有效解决”。这不仅有悖法制的系统性原则,更与当前世界各法治国家行政争议解决多元化、去讼化的发展方向背离。

　　自行政复议条例出台以来,行政复议一直被视为公民权益保障的附属机制。1999年行政复议法实施之后,关于行政复议司法化的呼声不绝于耳。2007年行政复议法实施条例新增的条款有许多都与《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>的若干解释》的内容相同或相似。2008年国务院法制机构将行政复议改革问题提上日程时,国内学界首先呼吁的也是复议委员会的准司法化问题。有学者径直将复议委员会的准司法化称为复议制度司法化的表现之一。

　　行政复议中引入准司法性质的规定本无可厚非,只是个中原因却一直被人们忽视。准司法化的目的无非是希望达到以下功效；首先是复议委员会做出决定时不必受制与行政命令；其次,中立的复议委员能增强民众对行政复议制度的信任感；最后,司法性的复议程序更具权威性和公正性。概言之,准司法化只是一种“准”或近似司法的制度设置。行政复议说到底还是行政性的。进而言之,行政复议除了有救济功能外,还有确保行政机关依法行政的作用。

　　我国立法也将救济和依法行政功能并举。行政复议法第1条明确规定行政复议的目的为:“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”。尽管《行政复议法实施条例》扩充了立法目的,但基本没有突破两重目的格局。然而,多年来国内似乎更多强调的是行政复议制度的救济功能,而忽视了其确保依法行政的自我监督功能。古语云:“法有立而有难,权其难而事成则立之；事成而有害,权其害而功多则为之。”行政复议制度改革若想“法立事成”,各方必须仔细分析、用心平衡各种利益,不能任由司法救济至上观念横冲直撞,最终伤及行政复议制度功能的全面实现。