据《法制日报》5月15日报道,浙江温岭98.5%的交通事故纠纷靠行政调解化解,且调解达成的协议都能够得到履行。温岭市下辖的5个街道和11个镇都已设立了行政调解机构。温岭市政府正逐步将行政调解作为化解民间纠纷的主要手段。该市目前已建立此类调解机构43个,明确行政调解员587名。笔者认为,行政调解的温岭经验,表明政府角色正在从“管理者”向“服务者”转变,行政调解在社会管理创新中大有可为、大有作为。
　　在我国,调解属于具有浓厚中国特色的非诉讼纠纷解决机制,具有节约诉讼资源、分担诉讼压力、提高社会纠纷解决效率、减少社会纠纷解决成本、促进社会和谐的优势。调解包括人民调解、司法调解和行政调解三种类型,人民调解、司法调解和行政调解共同组成“大调解”的工作格局。
　　行政调解是大调解格局的重要环节,同时也是政府柔性治理的重要载体。行政调解具有成本低、效率高、效果好的特点,政府部门工作人员调解具有专业性优势,能够融洽政府部门与群众的关系,取得很好的社会效果。遗憾的是,实践中行政调解普遍不尽如人意,远不如人民调解和司法调解活跃。行政调解越来越成为大调解格局中的一块用之不力、弃之可惜的“短板”。
　　相对于不给力的行政调解,近年来人民调解和司法调解开展得红红火火。今年1月起,新颁布的人民调解法正式实施,明确赋予人民调解协议法律效力。司法调解也颇为活跃,“两高”工作报告反复强调司法调解,最高人民法院也出台了促进司法调解与人民调解衔接的司法文件。唯独行政调解显得相对薄弱,成为制约调解制度整体发展的“短板”。
　　在加强和创新社会管理的新形势下,必须高度重视行政调解,充分激活行政调解的活力和效用,不断完善行政调解制度,充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。行政调解要努力实现与人民调解、司法调解的联动,亦即所谓“三调联动”,形成调解的合力。
　　需要强调的是,行政调解是当事人自愿接受的调解,必须充分尊重当事人的意思自治权,不能搞成变相的强制调解。行政机关不能强迫当事人接受调解,不能偏袒一方或以种种行政优势迫使另一方接受调解方案实现和解,要充分尊重当事人的诉权。
　　行政诉讼不适用调解的法律规定是制约行政调解制度发展的主要法律瓶颈。建议适当的时候,修改现行行政诉讼法有关行政诉讼不适用调解的规定,允许行政诉讼调解。实践证明,行政机关作出的具体行政行为,存在着广泛的自由裁量余地,完全可以通过行政调解解决争议。用调解的方式解决行政争议,往往要比诉讼更易于为双方接受,达到案结事了的最佳效果。
　　实际上,尽管行政案件不适用调解,但在行政审判实践中适用调解结案已经成了不成文的惯例,成为规避行政诉讼法的通行做法。法官往往通过反复调解动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺,换取原告便“自愿”撤诉的结果,这也是近年来行政案件非正常撤诉率居高不下的重要原因。问题在于,由于没有法律上的依据,行政诉讼调解往往显得过于随意,并有转化为法官准司法权力之嫌。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,影响法律的严肃性,不如赋予行政诉讼调解以合法的法律地位,使其成为保护行政相对人合法权利,促进行政主体依法行政的重要形式。
　　目前,行政调解存在缺乏专门法律加以规范,行政调解协议的法律效力不明确等问题。行政调解制度的法律效力还处于一个比较尴尬的地位,找不到明确的法律规定。现行行政调解相关规定散见于60多部法律、法规、规章中。由于不同部门颁布的规定之间存在不统一,这就使得行政调解工作的开展比较困难。同时,就法律效力而言,据悉,温岭市政府尝试通过各部门之间的工作配合,实现行政调解与司法诉讼程序之间的衔接。比如,规定了经行政机关调解达成的行政调解协议,当事人可以向有管辖权的法院申请司法确认,也可以依约定向仲裁机构申请作出具有强制执行力的仲裁调解书或裁决书。
　　鉴于现行法律法规有关行政条件的规定较为散乱,不够系统和统一,建议条件成熟的时候由国务院制定统一的行政调解条例,必要时由全国人大常委会制定专门的行政调解法,对行政调解的主体、范围、内容、效力、程序等作出统一的规定,真正实现行政调解的制度化、法治化和规范化。
　　总之,行政调解的温岭经验值得总结推广。在社会管理创新和政府职能转变的新形势下,行政调解大有可为也大有作为,尽快解决行政调解的短板问题,充分激活行政调解的活力和效用势在必行。