分析当前社会稳定问题的新思路

当前的社会稳定问题表现多样，集体上访和群体性事件是其中一大焦点。学界通常认为，集体上访的起源在于民众群体的物质利益的被侵害。但事实上，民众对于物质利益的被侵害尽管非常敏感，但这种敏感一般不会直接反映为集体上访的出现。在相当多的情形中，民众持续地卷入集体上访常常与被强加的高压、被压抑的情绪、被伤害的情感、被侮辱的人格有关。但值得注意的，集体上访又并不是完全由情绪来主导的。上访者一般在目标上是相对有限的，在手段上是比较理性的。只有在群体性事件中，我们才看到情绪完全失控的情况。

社会冲突可以分为两种：一种是现实性冲突，即那些目的在于追求没有得到或正在失去的目标的冲突;另一种是非现实性冲突，即释放紧张情绪的冲突。¹我国当前的集体上访兼有现实性冲突与非现实性冲突的特点，人格的冲突、情绪的对抗是集体上访得以发生和持续的关键动力，但其上访目标却往往限定在物质利益上。

我们可以借用中国文化中一个常见的概念——“气”——来把握我国当前集体上访和群体性事件的发生过程。²这个过程大体可分为四到五个阶段：

第一阶段：“气”的凝聚。我们在这个阶段可以看到民众集体上访起源的累积性特点。由于在市场转型中某些结构性因素的影响，部分民众的权利有时会遭到不同程度的侵害。这些侵害虽然不会都直接引起民众的政治行动，但却不断加大当地的政治气压。

第二阶段：“气”的初始释放。我们在这个阶段可以看到民众集体上访爆发的机缘性特点。不断积累的高气压以集体上访的形式爆发，是需要一些特定的条件的，包括激起民众不顾一切代价去冒险的情形，以及开展集体上访所需的最基础的资源、传统和人力条件。

第三阶段：“气”的再次加压。这个阶段是集体上访整个持续过程中的关键环节。当气在前一阶段初始释放出来时，还基本上是在围绕利益展开，事情远没有到不可收拾的局面。只是到了现在这个阶段，某些基层政府对集体上访的积极分子所采取的严厉的、有时甚至是非法的打击，严重侵害了这些人的人身安全和人格尊严，由此，民众和基层政府在物质利益冲突的基础上平添了人格的冲突和情绪的对抗，并由这种人格的冲突和情绪的对抗统领了物质利益的冲突，从而使集体上访获得了持续的、坚决的动力。这就是一味采取高压手法带来的反面效果。

第四阶段：“气”的导引。尽管集体上访此时因涉及到了人格的冲突和情绪的对抗而具有了顽强性的特点，但这种行动却并不具有激进性的特点，相反地，这种处于高压状态的“气”在被释放时得到了精心的导引，集体上访无论是在具体目标上、还是在手段上都受到了相当的限定。但这种导引并非都能持续下去。因此，民众的这种行动有时还很可能进入第五阶段。

第五阶段：“气”的失控。在集体上访的积极分子被彻底打压下去、而上访者的物质利益问题又未得到真正解决的情况下，群龙无首的民众在行动上可能变得更加激进，有节制的“气”可能演化为失控的气场，这就是群体性事件迭出的缘故。

我们从“气”演化的这五个阶段可以看到，基层政府的反应在维稳上的确居于关键环节。但是，这绝不是说，基层政府的反应越强硬、越敏感，维稳就越能实现。恰恰相反，目前维稳面临的一个基本困境正来自基层政府的过敏反应。

当群众的“气”因为某些因素进行初始释放时，基层政府的本能反应常常是把集体上访的组织者视为“刁民”或“别有用心者”，常常对他们采取种种严厉的整治措施。然而这种“枪打出头鸟”的做法往往只会激化已有的矛盾。如果是原来的矛盾还只是利益矛盾，而利益矛盾在某种意义上总是可以谈判、妥协的话，那么，当“气”被再次加压时，上访者的行动重心已经转向了反抗基层政府对他们的整治，这时他们的行动常常被逼入了绝地，坚定了与基层政府抗争到底的决心，哪怕是鱼死网破，也要将整治他们的官员拉下马。因此，基层政府对上访组织者滥施高压，横加打击，本来是为了遏制集体上访的势头，没想到正是这种打击成为集体上访新的动员因素，使这种行动不断再生产出来。

如果基层政府始终坚持对上访组织者实行持续的高压，集体上访的行动的确可能一时被强压下去，但事情可能会出现更坏的结果。因为，在集体上访进行过程中，尽管上访者与基层政府的对抗是持续的，但上访组织者为了规避法律风险，一般并不主张激烈的、非法的行动。也就是说，上访组织者的存在恰恰使上访行动得到了某些限制，他们往往寻求的是“踩线不越线”的行动效果。但是，当上访组织者被彻底打压下去后，有组织、有节制的集体上访很可能向无组织、无节制的群体性事件转化。

可以说，集体上访与群体性事件之间存在着某种消长关系。如果集体上访的渠道是较为畅通的，基层政府的反应是比较积极而宽和的，那么，即使实质问题一时得不到解决，群众的“气”有一个正当的宣泄口，爆发群体性事件的可能性也会大大降低。而1990年代以来，群体性事件的猛增，特别是无利益相关者的群体性事件的大量出现，表明一些地方政府对集体上访处置失当，导致“气”的持续高压和失控。

社会稳定问题在1990年代前后的变化

政府维稳技术的变化。笔者在分析信访制度的演变时曾经把1982年到1995年期间的信访制度的运作称之为“安定团结型的信访”，而把1995年后的信访制度的运作称为“维持稳定型的信访”。³对信访制度功能的这种分期大体也可以扩展至政府对社会稳定问题的治理方式的分期。前一时期的基本治理方式可称之为“安定团结的政治学”，后一时期的基本治理方式可称之为“维稳的政治学”。从安定团结的政治学到维稳的政治学是一脉相承的，两者并无本质的差别，但是，两者在具体的治理技术配置上有一些重要的不同。

第一，“拔钉子”与“开口子”的张力。我曾经把基层政府维稳政治的机制总结为这样一个三角：⁴（图表略）

所谓“拔钉子”，是指基层政府对上访者尤其是上访组织者采取强力打压的方式。“开口子”是指基层政府满足上访者的经济要求。“揭盖子”是指高层政府要求基层政府改善其服务，纠正其不端行为，甚至对因为贪渎或官僚主义等问题导致不稳定事件发生的基层官员进行惩处。这三种技术在1990年代以后仍是治理抗争政治的基本手段，但是，拔钉子与开口子之间的张力达到了前所未有的强度。

这是因为：一方面，由于社会稳定问题在此阶段上升为一个全局性的问题，稳定压倒了一切，各级政府尤其是基层政府的维稳压力是空前的，维稳的状况关系到是否对基层官员所有政绩一票否决的问题，因此，基层政府在缺乏其它有效手段的情况下更加依赖拔钉子的技术，即企图通过打压草根行动者来暂时地消除社会不稳定的局面。

而另一方面，也因为维稳工作地位的上升，各级政府尤其是县级以上的政府掌握了较高的维稳基金，从而使县级以上的政府可以在社会稳定局面面临失控的情况下加大开口子的力度，即企图用人民币来解决人民内部矛盾。

拔钉子与开口子本来是政府可以并用的手段，但非常背谬的是，这两者激发出群众心中两个完全不同的政府形象，却又从不同的方向共同促使了维稳问题的恶化。拔钉子激发出群众心中的基层政府的丑恶嘴脸，激发出草根行动者为了一口气与基层政府抗争到底的决心和意志。开口子烘托出群众心中的高层政府的亲民形象，却又同时激发了抗争参与者乃至抗争旁观者的机会主义心理，使其更加敦信“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。也就是说，现在许多地方政府维稳所用的这两种技术使其陷入了一个非常尴尬的境地：如果不下决心去解决抗争者提出的实际问题，会激化矛盾;而如果下决心去解决这些问题，却又会牵连出更多的矛盾。

第二，运动式治理与制度化治理的矛盾。1990年代尤其是2003年以来，高层政府为解决信访突出问题和群体性事件采取了一系列的措施，其中，“开门大接访”、“领导包案限时办结”等措施在短时期内取得了较好的效果。但是，这些看似创新的举措基本上仍属于新中国惯用的运动式治理方式，即政府以垂直命令、政治动员的方式，在某些特定的时期集中调动力量、配置资源，来解决一些比较尖锐、比较突出的矛盾和冲突。这种治理方式的特点是行政主导、不计成本、一刀切、一阵风。但它往往追求的是一时之功效，而无法形成制度化的积累，往往陷入“治标不治本”的困境。而在常规化治理上则是思路陈旧，手段单一，一切为维持社会稳定本身而层层加压，严防死守，滥施暴力，不讲规则，不计后果，罔顾制度建设、人心安定、利益表达和社会发育这些治本之策。

第三，行政主导与法律治理的对立。1990年代以来中国的行政法制建设取得了长足的进步，行政法也成为治理抗争政治的新手段。但是，法律治理并没有成为主导的治理手段，甚至其独立性也大打折扣。所谓“立案政治学”乃至整个的“诉讼政治学”，实际上构成了“维稳政治学”的一个环节。⁵在对抗争政治的治理中仍是由行政占据着绝对的主导地位，而行政法不过是一种政治控制机制。这样一来，法律所本应具有的稳定的、理性的、规范的、程序化的治理效应就无从发挥。

总的说来，1990年代以来，随着政府对稳定任务的空前重视以及中央财力的增强，政府在防止社会抗争和处置群体性事件的资源空间大大拓展，调控手段更为灵活和多样。但是，这些资源和手段基本上都是权宜性的。维稳政治学的确立成为一把双刃的剑，它既有助于控制抗争政治的蔓延态势，却又同时促成了“越维稳越不稳定”的恶性循环。维稳的成本越来越高，维稳的心态却越来越不从容，维稳的效果也越来越短促。如果我们在维稳的思路上不实现战略性的转变，那么我们未来面临的维稳局面很可能会比现在更加严峻。⁶

维稳对象的行动变化。1990年代以来，维稳对象在行动的特点发生了如下方面的变化：⁷

其一，在行动手段上呈现出多样化的特点，其中与以前相较最突出的一个变化是，法律诉讼成为他们争取权益的一个新手段。这种新手段与集体上访等传统手段常常是被民众以实用主义或机会主义的原则而交叉并用的。

其二，在组织方式上呈现出快捷化的特点。1990年代以来，手机、计算机及其互联网、复印机等现代信息技术在农村的逐渐普及，使集体行动的组织者在相当程度上超越了面对面互动的传统草根组织方式，实现了更加便利和及时的组织效果。

本上是来自草根本身，外界无论是在舆论上还是在经济上都很少介入其中。而1990年代以后，随着市场转型与全球化进程的加速，中国社会的开放程度和透明程度显著提高，此时发生的一些集体上访或者得到了NGO组织的指导，或者得到了媒体的关注，或者得到了外界的经济支持。

其四，在行动边界上呈现出离散化的特点。在1990年代以前，以政策为依据的集体上访是其主要形式，“踩线不越线”是其基本特点。而1990年代以后，带有较强破坏性的群体性事件开始大量出现，尤其是以无利益相关者为主体的群体性事件的出现更成为此时一个鲜明的特点。

缓解我国社会稳定问题的新思路

1990年代中后期以来，面对日益增多、尖锐的社会矛盾和冲突，现有的“以稳定压倒一切”为特征的维稳思路和工作方式不但难以化解这些矛盾和冲突，反倒导致“越维稳越不稳”的恶性循环。真正实现社会和谐和稳定，笔者认为应该大胆更新观念，倡导维稳新思维：

消除“不稳定幻象”，形成关于社会稳定的新思维。目前政府在处置集体上访和群体性事件时往往存在一种“不稳定幻象”，夸大发生大规模社会动荡的可能性，并将维稳的目标定位于静态的刚性稳定而不是动态的弹性稳定上。因此，我们首先需要正本清源，破除传统的维稳思维，理性定位当前的社会矛盾，区分社会问题与政治稳定问题。集体上访的目标一般限于物质利益和正当权利，上访者的手段基本上是有节制的。尽管这些行动的发生和持续是基于某些情绪，但这些矛盾并非不可调和，这些行动的政治后果并不像人们想象的那样严重，近期直接由此引发大规模社会动荡的可能性并不大。

缓解维稳工作的压力，形成宽松和理性的问题解决氛围。目前在维稳工作上常常表现出一种压力传递机制：上级政府对下级政府的维稳目标施以高压，而无计可施的基层政府又把层层传递的这种压力转为对上访者的打压。然而，恰恰是这种打压又引发了上访者的强烈反弹，持续地启动了上访行动，甚至铺就了上访专业户的不归路，营造了从有限抗争到群体性事件的“气场”。因此，“枪打出头鸟”，将上访组织者作为打击对象的做法不仅无助于问题的解决，反而为社会的长治久安埋下了真正的隐患。对此，我们应该深刻加以反思，缓解维稳工作的压力，增强容纳冲突、矛盾的能力和信心，形成宽松、理性、协商的问题解决氛围，重在解决民众的实际问题或者至少把问题讲透，切忌用专政手段对付民众，切忌轻易把警力推到干群冲突的第一线。正如温总理在2010年全国人大会上提出的，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严”。严防死守与强力高压岂是予人尊严之道?!最近在广东发生的乌坎事件能够得到圆满的解决，其关键正是在于形成了这样一种宽松和理性的问题解决氛围。

破除僵硬的维稳机制，形成以利益均衡机制为主导的社会矛盾化解新模式。要打破“越维稳越不稳”的稳定怪圈，就必须破除目前僵硬的维稳机制，形成在新的形势下解决社会矛盾和冲突的新思维。这种新思维的要点在于：转变政府职能，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色;强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为实现社会长治久安的制度化手段，防止用运动式治理体制替代真正的制度化建设;建立市场经济条件下的利益均衡机制，改变目前社会中利益关系严重失衡的局面，并为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道;促进民间组织的发育，形成化解社会矛盾和冲突的新模式。

注释:
[1][美]科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，北京：华夏出版社，1999年。
[2]应星：《“气”与抗争政治》，北京：社会科学文献出版社，2011年。
[3]应星：“作为特殊行政救济的信访救济”，《法学研究》，2004年第3期。
[4]应星：《大河移民上访的故事》，北京：三联书店，2001年。
[5]应星，汪庆华：“涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性”，《洪范评论》(第3卷第1辑)，北京：中国政法大学出版社，2006年;应星，徐胤：“‘立案政治学’与行政诉讼率的徘徊”，《政法论坛》，2009年第6期。
[6]孙立平，晋军，应星等：“以利益表达制度化实现社会长治久安”，《领导者》，总第33期。
[7]应星：“草根动员与农民群体利益的表达机制”，《社会学研究》，2007年第2期;应星：“‘气场’与群体性事件的发生机制”，《社会学研究》，2009年第4期。

来源：《人民论坛·学术前沿》2012年7月下