城市治理的系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法观念和制度，才能更有效地推动发展，实现法律效果和社会效果的统一，这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。
人物：莫于川
莫于川：中国人民大学教授、博士研究生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任
中国网：最近城管的负面消息很多，很多人也质疑设立城管部门的必要性。我们国家当初设立城管部门是基于什么样的考量？
莫于川：新中国建立后，国家开始重视城市建设，把重心放在城市建设上，叫做“人民的城市人民建”，但却忽视了城市管理。那时候人们普遍认为，城市管理是一个非常简单的事，所以我国以前一直没有把城市管理提到议事日程，未给予足够的重视，被批评为“人民的城市无人管”。这是以前存在的问题。
我们国家的管理体制中，在中央层面一直没有最终确定一个部门承担城市管理的统筹规划、指导协调职能。后来，随着经济和社会发展，我国的城市数量越来越多，城市规模越来越大，“城市病”日益突出，城市管理出现了很多问题，城市管理的必要性和复杂性也日益凸显出来，大城市作为复杂大系统的脆弱性逐渐为人所知。这时人们才想到须要注重城市管理，要兼顾城市建设和城市管理，这是设立城管的初衷之一。
在城管部门设置之前，城市管理是分散执法的状态。一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质监、环境等部门陆续地甚至同时来执法，那时就有“七个大盖帽围住一个小草帽”（实施处罚）的民间说法。这种分散管理的街头执法体制显然不合理。那时还出现了非常严重的“三乱现象”，也即“乱处罚、乱收费、乱摊派”的问题。这些问题在上世纪八十年代末、九十年代初非常突出，各方呼吁要解决城市管理中的分散执法问题，这是设立城管的第二个原因。
1996年3月我国颁布了《行政处罚法》，那时候希望通过这个立法来解决“三乱”问题，其中包括规范街头执法行为。《行政处罚法》第16条专门规定了“相对集中行使行政处罚权”的制度。也即得到专门授权后，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。
原来是七个“大盖帽”在街头执法，此项改革初期，在一些地方没有成立新的机构，而是经过授权之后仍由那七个“大盖帽”在街头执法，在另一些地方成立了新机构，经过授权之后变成了八个“大盖帽”在街头执法，这是因为，原先的七个机构仍在行使行政处罚权，显得很不合理。所以，后来各地就陆续作出规定，集中由某个机构行使处罚权以后，原先那那些机构就不再行使该项行政处罚权了，真正变成了一个“大盖帽”实施街头执法。
后来的普遍做法是，专门成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权，这就是城管局，有的地方叫城管执法局或者城管综合执法局。北京市宣武区率先成立城管部门，随后其他各地相继成立。
以往很多法律、法规作出了专项规定，某个事项由谁管，谁有权来处理，那么管理手段、执法依据就赋予谁。之前这些街头执法的行政处罚权，是给了原先的七个“大盖帽”，城管部门成立后，集中了行政处罚权，但并未跟进为城管执法完整配套地制定相应的法律、法规作为执法依据，主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚，这就是所谓“借法执法”。所以，城管执法存在法律依据不够充分或曰缺乏高位阶立法的问题。
中国网：城管和别的执法主体有什么不一样的吗？
莫于川：在城管部门刚设立的时候，任务还比较少，后来逐渐增多。最初，原先的部门都不愿意放手街头执法权。后来很多地方政府就专门作出决定，由原先的部门让出一部分管理职能、执法事项，让城管部门来承担。起初那些部门并不情愿，后来他们发现，把街头执法权交出去特别好。因为那些街头执法对象的老百姓一般都是弱势群体，和弱势群体打交道的难度很大，按有些部门的话说，“收不了几个钱，还容易发生矛盾”。很多部门意识到了这一点，于是就有开始愿意把街头执法权交出去，甚至乐意、主动、附带给点好处地把街头执法权交出去（好处就是附送一点许可、审批权）。这样，街头执法权就陆续确定下来都交给城管了。而且，开初阶段，城管部门也愿意接受这样的执法事项和处罚权力。
就这样，城管部门的任务越来越重，涉及的范围越来越广。城管部门管理的一般是12-14个领域，涉及管理事项共有200多项，最多的城市达到300多项，而且许多地方政府对城管部门特别依赖，什么疑难问题都交给城管部门。就这样，街头执法权就慢慢地全都集中在城管部门手里了，这是一个慢慢慢慢的渐变过程。城管的街头执法权，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿以及各种临时管理执法任务，这些都特别容易与执法对象发生冲突，都是“难啃的骨头”，而且地方政府还不断给他们增添“难啃的骨头”，城管部门逐渐感觉到了难以消化、难以承受，但已身不由己、欲退不能，陷于越来越尴尬、吃力、受罚、被动的境地。
中国网：城管面临着什么样的执法困境？
莫于川：除了体制不顺、认识滞后等问题之外，城管执法主要还面临着法律依据不足和执法手段不足的困境。前面讲到过，城管部门主要是“借法执法”，也即执法过程中往往是把为其他部门制定的专门法律法规的规定借用来作为执法依据，这是因为虽然已有一些地方推出了若干有关城管的地方立法，但从全国范围来看一直缺乏中央层次的城管专门立法，所以说城管执法存在“法律依据不足”的现实问题。
城管部门在执法的时候，还面临手段不足的难题。比如说强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关来配合（例如请公安机关来配合）；而当那一部分街头执法权交给城管部门的时候，城管部门依然没有这个强制执行权。何况有些部门只愿意交出“难啃的骨头”，不愿意交出关键的权力，或者说只交出模糊的权力，那些比较难处理的权力，在立法上并不清晰的地方，就干脆交出来给城管，这也造成城管执法“手段不足”。执法依据不足和执法手段不足，都是城管的“先天不足”。
城管已经有一些先天不足，可是后天的调理、调整、培养也不太理想。
后天调整不理想体现在如下方面：首先就是机构性质、身份保障和队伍建设的问题。城管是新成立的部门，一开始要什么没有什么，和其他部门相比，既没资源也没经验，没有老底子。就队伍的身份保障来说，城管部门是众多行政执法队伍当中人数最多的部门之一，但公务员身份却得不到保障，机构的性质被人为地弄得很模糊，而且城管部门的领导职数非常有限，整个队伍比较年轻，所以提拔晋升机会比其他的部门少多了。城管部门在队伍建设上也有很大的缺陷，比如说成立之初从其他部门调入的人员，以及后续招收的城管队员，很多人并不是法律专业出身，入门之后又陷于繁重的执法事务，没有更多机会接受系统的法学教育培训。
第二个就是经济地位和福利保障的问题。实事求是地说，横向比较起来，城管部门的福利待遇解决得不够好。一个地方新成立一个执法队伍，执法人员几百人，又没有老底子，如果领导机关没有给予特殊的重视和照顾，怎么可能为其提供更好的福利待遇？
第三个是城管工作条件没有予以足够保障。城管执法队伍的通讯工具、交通工具、执法工具、通讯手段、取证手段，这些都往往比较缺乏。再加上城管执法的宣传工作没有跟上，在国家层面没有一个部委、省区层面没有一个厅局来指导开展此项工作，没能得到广大市民的充分理解，执法工作的外部环境远不够好。一个执法部门要做好执法工作，非常需要外界对它的理解和支持，可是城管得到的支持和理解，确实不够多。
新成立的城管什么资源都没有，执法依据有限，管理经验不足，缺乏与别的部门长期形成的友好关系，缺乏部门之间的合作资源，加上这个机构的执法队伍是新组建的，有一个培养提高、积累经验的过程，还有他们的福利待遇须要平等解决的问题，这一切都存在很多、很大的问题和矛盾，再加上这么多年来，可能有些地方在领导管理体制上也没有完全理顺，也非常不一致，例如城管局局长的职级。所以说城管“后天调整不足”就成为普遍现象。
城管部门在时间紧、任务重、要求高、压力大、执法依据不足、执法手段不足、执法经验不足、执法对象特殊（例如流动商贩）、执法任务特殊、执法难度非常大、执法环境不宽松的情况下，特别是在地方党政领导机关和广大人民群众对城管执法的认识、理解、支持、配合都非常不足的情况下，城管部门仍然克服各种困难，积极开展监管执法工作和行政服务工作，包括积极探索柔性执法、联合执法、说服教育等新的执法方式，完成了保障城市生活秩序的执法任务，可谓步履维艰、非常不易、应予理解，但其带来的问题和困惑也同样多。
中国网：城管部门在街头执法时，不少暴力事件经常见诸于报端，引起舆论反响。本来是正当的城市管理，怎么会演变成街头暴力事件呢？
莫于川：城管暴力执法和小贩暴力抗法的根源在于两个目标的不吻合，也就是城市管理目标和老百姓的生存目标之间有太大差距。实施城市管理，要达到某个目标，这个城市管理的目标有时候是城管自己定，也有很多时候是老百姓定，但更多时候是地方领导定。
城管面临的城市渣土、噪音、油烟、小市场等问题，由于存在邻避心理，所以解决起来非常疑难。比如说某个小区的住户，即便他的经济条件好，非常反对流动摊贩，因为他希望环境清静，楼下和小区周边没有摊贩、垃圾、噪音、油烟味来影响他的生活，但他也往往希望购物便利、请客方便、价廉物美、商业网点多多，所以也希望把流动摊贩设置在别人家的楼下但又不要离我家太远，让我不受负面干扰又能享受商业便利，这叫邻避心理。最典型的就是城市垃圾处理场所的规划、建设和运行遇到的特殊矛盾，修建城市地铁按照规划移植地铁线路地面的部分植物引起的有无长途通勤者之间的激烈争议。何况并不是所有市民的经济条件都很好，经济条件较差的大量市民百姓对流动摊贩持有更大需求，因为流动小摊既便宜又便利，流动摊贩形成的临时市场方便了非常大、非常多的群体。
所以城市管理者就面临两种需求的矛盾，允不允许开办临时流动市场就处于两难。城市管理的需求和老百姓的需求，也即秩序需求和生活（生存）需求，难以同时完全满足，这是一种两难选择。
另外，有的地方领导有一种偏好，他们对城市的管理更多考虑的是虚荣、扭曲、荒唐的政绩工程。他们片面地认为，一个城市一眼看过去整整齐齐，房屋一样高，标牌一样宽，车站一样长，没有流动摊贩，没有残疾人走路，最好连自行车都没有，那就便于管理了，那就说明他管理得好。有时候某些城市领导人提出的管理目标与老百姓的生存目标差得非常远，被称为严重脱离地气。
例如，几年前东北某个县的新领导班子上任后提出，城市发展目标是“建设一个没有平房的新县城”，他们认为只有全是楼房的县城才配称为实现了建设小康社会目标的21世纪中国的新县城；可是，全世界那么多的现代化大都市，根本就找不到一个是完全没有平房的啊！选择住平房或者住楼房，这完全是市民的个人权利，受到宪法和法律保护的啊！可怜那些祖祖辈辈住在县城平房里的老百姓，在只能领到极不合理、很低标准补偿款的情况下，坚决不愿搬离祖宅，他没法搬家啊，这里有他深厚的感情，何况拿着那么一点补偿款没法买到面积大致相同的住房啊！这时，城管部门根本无法完成县领导下达的如此脱离国情、侵犯人权、严重违法、极为荒唐的城管执法任务，于是在强制拆迁过程中就造成“拒迁户”死亡的悲剧。可见，当两个目标相差甚远时，让夹在中间的城管部门和在第一线的执法人员非常难堪和痛苦，即便都有极高的法律素质和执法能力也无法完成任务。这就是没有以人为本、没有关注民生、只求异化政绩的方向性错误。
中国网：城管在执法时应该秉持什么样的理念呢？
莫于川：前面提到，有时候城管部门和管理对象发生冲突，形成暴力执法与暴力抗法的恶性循环、因果相报，根子出在地方政府领导的错误决策。
领导人下死命令，往往是违反国家法律和政策规定的瞎指挥，可谓目标怪、时间紧、任务重、要求高、压力大，城管部门根本没法完成任务，但是领导又硬性要求他们完成。当领导给城管部门布置了一个很不合理的任务，就把第一线的执法队员和协助执法人员坑苦了。如果城管执法队员对于现代行政执法又缺乏正确认识，那问题就更加严重，风险会成倍增加。
现在倡导城管执法应秉持“以人为本、关注民生、将心比心，柔性为主，刚柔相济”的理念，但很多城管队员不知晓新的执法理念。
例如，1996年出台的《行政处罚法》第五条规定，在行政执法应当坚持“处罚与教育相结合”。这就意味着城管在执法时既要处罚违法者，还要教育他，让他知道为什么被处罚，要吸取教训、知错改错，以后要自觉守法，不要做出违法侵权的行为，下次才不会被处罚，这对他自己、对各方面都有好处。
《行政强制法》还规定，在采取强制手段之前，必须先采取非强制手段，非强制手段没有穷尽之前，不得采取强制手段，即便在非强制手段穷尽之后必须采取强制手段的时候，也要采取适当的强制手段，也即先尽量采取最小伤害的强制手段。该法第五条的这段原话是：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该法在立法过程中，法律草案中的“适当的强制手段”这句话曾表述为“最小伤害的强制手段”。换句话说，可将我国《行政强制法》的性质理解为行政强制行为约束法、控制法、防范法。可是我们很多城管执法队员没有这样去认识这部新法，没有充分理解这部新法带来的观念变化和新的执法要求。
中国网：怎样才能既管理好城市，又能化解城管执法存在的矛盾呢？
莫于川：目前城管执法存在一个很严重的问题，就是脱离群众、脱离国情。我一直认为，狭隘的“小城管”理念害死人。原来城市管理是七个“大盖帽”在管，现在成了一个“大盖帽”的事情。城管工作非常复杂，城管部门在执法工作中经常会跟原先的职能部门有联系，但有些部门现在认为，这只是城管一家的事情，抱持事不关己、多一事不如少一事的态度，站在旁边看热闹或者看笑话。这种狭隘的“小城管”观念对于做好城市管理工作有害无益。
“小城管”理念认为，城管工作是城管部门一家的事情，无非是一种部门职能，这是过时的、错误的。应当看到，城市管理是一个城市政府应该做的事情，很多城管工作需要多个部门共同完成，更需要城市政府统筹协调，应当视为城市政府的职能。我认为一定要从“小城管”理念转变为“大城管”理念，否则很多问题难以解决。
还有一个情况：一个城市分为好多功能区，需要进行科学的规划、建设和管理。例如需要先规划、建设好某个功能区，后续才便于该功能区展开正常的运营、运转、维持，这叫“规划在前、建设在中、城管在后”。如果上游、中游环节的规划、建设部门，根本不考虑下游环节的城管执法，在规划的时候就没考虑好，建设的时候就没有做好，存在一大堆不科学、不合理、难运行、难持续的城市规划和建设问题，把问题都丢给下游环节的城管，那么城管队员都变成神仙、都还累死了，也没法做好城管工作。所以狭义的部门管理观须要回归于科学的城市管理观，树立“大城管”观念，城市管理应当作为政府职能并进行统筹协调，否则日益繁重的城市管理任务根本完不成。
城市是所有市民的生活共同体和命运共同体。城市管理不但要树立政府职能观，由城管部门一家挑担变为政府及其职能部门共同挑担，也即地方政府负责、城管部门执行、其他部门配合，而且要由单纯政府职能回归于政府和社会的共同责任，这是现代民主行政的要求。当城市管理出现问题时，大家都在批评城管部门，可是，其他政府部门也尽到了自己的责任么？许多的企业、事业单位及其他社会组织做出了什么贡献？广大市民又该承担什么责任？如果没有其他社会成员（包括机构和个人）的参与、配合和行动，那么大的现代城市，几百万人口，仅仅依靠几百人的城管队员，就能把这个城市共同体管好么？
很多城市都在更新观念、创新制度，推进管理创新，提升管理生产力。在观念问题解决之后，还有制度不完善的问题也需要解决。通过帕累托改进来推动城管改革是有可能的，也即推出某个改革创新举措，如果没有一位成员的利益受损、生活质量下降，但至少有一部分成员由此获益、生活质量提升，就值得推动此项改革创新举措。例如，南京今年3月1日就开始实施一部新的地方性法规《城市治理条例》，在全国首次把城市管理的提法转变为城市治理的提法，通过多种体制、机制和方法创新，例如成立由官民合作组成的议事咨询职能兼具部分决策协调职能机构——城市治理委员会(已成立并开始运转的市一级委员会由38个公务委员和45个公众委员组成)，把复杂疑难的城市管理难题由政府官员和市民代表共同商讨做出改善决定加以解决，以期实现政民合作、共同治理，其探索实践值得关注。
治理是上个世纪八十年代开始出现的公共行政理念，许多管理和服务不再视为单纯的行政机关的职能、职权和职责，而是作为区域内所有成员的共同责任，由单纯的行政管理走向共同治理，由政府和民众共同治理城市，建设城市社会共同体成为社会成员的共同责任。
须知城市管理既是城管部门的事情，也是其他部门的事情，也是社会组织的事情，也是人民群众的事情。我国《宪法》第二条第三款规定，中华人民共和国公民有权依法通过各种途径和形式管理两事务、两事业，也即管理国家事务、社会事务、经济事业、文化事业。城市管理就是典型的社会事务。对于城市管理，人民群众有权也有责，每一个社会成员都能行使权利，都承担起社会责任，千斤重担众人挑，相对来说城市管理就会容易很多。
行政法有个术语叫做“参与行政、合作行政”，就是走向共同治理，这是行政民主化的表现和要求，也是一种世界潮流。只有这样进行革新，城管部门才能完成越来越艰巨的执法任务，否则城管部门就会孤军奋战、单打独斗，就会越来越被动，这样下去没有出路。
参与行政、合作行政是一个世界潮流。国外也有城市管理的难处。也在寻找革新出路。我在日本考察时，注意到日本的街头执法，例如治理机动车、自行车乱摆放的交通管理，参与管理的人员几乎都是退休的老头、老太太组成的志愿者，他们配合执法机关进行管理，甚至承担了多数的工作任务，维持了很好的交通秩序。这样的一种志愿者参与、配合执法部门来完成城市管理任务的做法应该提倡。我们现在的交通协管队员也可以、也正在做这样的事，但是不能一出问题就把责任一股脑儿推给协管队员。在招聘协管队员以后，应该进行系统的培训和严格的管理，才有助于完成繁重的城市管理任务。
我的基本看法是，城市生活共同体的有效运行，需要发挥每一个组织、每一位市民的作用，让广大市民参与城市治理，成为城市政府的伙伴和助手，这既是时代要求和世界潮流，也是宪法和法律赋予他们的权利，是运用法治思维和法治方式解决改革发展难题的表现。换言之，城市治理的系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法观念和制度，才能更有效地推动发展，实现法律效果和社会效果的统一，这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。可喜的是，许多地方、部门都在积极进行这样的改革创新探索，多数革新举措的效果是正面的，即便遇到挫折走了弯路，也应宽容对待，肯定探索精神。
中国网：观念更新后，还需要哪些配套改革？
莫于川：城市管理的观念更新以后，还要有体制的变化和立法的跟进，否则这会让第一线的执法部门和执法人员感到很为难。为难之中就容易出问题，执法部门会感到进退失据，执法队员难免产生暴力倾向。这样，先天不足的城管执法，后天调整进度也就无法跟进，总是不能与其他执法部门看齐。
以城管执法为主的综合执法体制改革已经探索了很长时间，不是三年、五年、八年、十年，而是已经十六年！如果说这样的体制设计得很好，总不会实行了十六年还常被讥讽为“城管是非法组织、非法存在、非法活动”吧？推行了十六年的这个改革，一定是什么地方出了问题，现在已经到了须要深刻检讨、认真反思、重寻出路的时候。
即便仍然把城管视为一种地方事务，从我们的国情出发，我认为还是应该确定一个中央部门负责管理这件事情，不能再让上千个城市的城管部门、数百万城管队员继续单打独斗、孤军奋战，一直没有任何上级机关提供的指导协调、统一规范和权益维护。我国已有一些管理专门地方事务的中央机构，例如国家民委、港澳办、台办，它们分类管理某项地方事务，使得有关地方事务基本能够推进。我的建议是，上述地方事务管理部委暂时可以不变，但最好在国家层面再成立一个综合性的地方事务部，其首要的职能就是指导协调作为地方事务的城市管理、治理事务；长远来看，待到各方面条件成熟之后，民族事务、香港事务、澳门事务、台湾事务等中央管理的地方事务，也可以逐步交由这个地方事务部承担管理职能，包括指导、协调、资助和扶持等职能，由此形成真正的大部，还可精简机构。
当然，如果设立地方事务部的方案无法实施，至少可以选择次优方案，也即由国务院法制办公室设立（或挂牌）城市综合执法协调司来承担对于城市治理的统筹规划、指导协调职能，或者由住房和城乡建设部设立（或挂牌）城市管理指导协调司来承担对于城市治理的统筹规划、指导协调职能。这样的体制改革，涉及部门和人员不多，动静和成本不大，是比较易于推行的。我觉得，如果明确了某个中央部委负责这件事情，能从国家层面提供相对统一规范的政策指导、方针指导、方法指导和技术指导，特别是及时推动中央层次的有关立法和部门协调，城管工作就有可能在宏观体制不变的情况下，得到必要的改进、推动和加强，切实推动依法治理城市，真正实现“人民的城市人民管”，这是法治中国的题中应有之义。
来源：“中国网”2013-08-24