公务员聘任制作为现行公务员制度的有益补充，是增强公务员队伍的生机和活力，提高公务员专业化水平的重要举措。上世纪80年代以来，伴随着全球政府改革运动的浪潮，公共组织内外部环境发生了变化，这一趋势也深刻影响了公共人事管理，传统的公务员制度因缺乏开放性、灵活性等原因而遭受改革压力。著名公共管理学家欧文·E·休斯认为，“行政结构的僵化性使得选拔程序过于繁琐，并常常超出管理者的控制范围之外，因而难以雇用到合适的人才。同样，它亦难以确定适当的报酬体系或清理表现不好的人。”因此，人们试图超越传统官僚制的框架，提倡弹性化、市场化的公共部门人力资源管理理念，以适应环境的变化。英国、美国、澳大利亚等西方国家对传统文官制度进行了一场“静悄悄的革命”，将合同雇佣制引入了公务员系统。全球范围的人事制度改革运动为我国公务员聘任制的建立、发展、创新提供了一个世界性的参照框架。

我国充分吸收之前政府雇员制的实践经验，从法律上对公务员聘任制作出了规定，《中华人民共和国公务员法》（以下简称为《公务员法》）第95条至100条对公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方法以及纠纷解决机制进行了明确。从目前对试点地区跟踪观察的情况来看，聘任制作为公务员任用的补充形式，通过相对灵活有效的方式进行人员招聘，拓宽了选人、用人的渠道，有利于促进公务员队伍的新陈代谢，也有利于政府选用更加符合岗位要求的专业人才。试点工作虽然取得了初步成效，但在改革的路径和具体的制度设计上，也出现了一些亟待突破的现实问题。

公务员聘任制的适用范围。当前，我国公务员聘任制改革试点的范围迅速扩大，部分地区的聘任制公务员也陆续上岗，聘任制已经引起社会的普遍关注。虽然《公务员法》对公务员聘任制作了专章规定，但所作的规定比较原则和抽象，对于聘任制职位的标准规定较为笼统，如，《公务员法》第95条规定，“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。对哪些是专业性较强、哪些是辅助性职位缺乏具体而明确的规定，在实践中难以界定清晰。由于对适用范围的不同理解和判断，试点地区在实践形成了截然不同的改革路径。国内还有部分省市虽然制定了试行办法，但迟迟未实施，这也进一步证实了对推行聘任制的慎重。公务员聘任制在最初开始试点就被赋予了很高的期望，人们甚至希望它能解决公务员制度中所有已经出现的问题，打破公务员的 “铁饭碗”，形成能进能出的机制，激发公务员的活力，改变公务员慵懒、散漫的形象等等。但实际上，聘任制作为公务员的任用方式之一，在解决公务员“能进能出”、提高整个公务员队伍专业化水平、增强公务员制度活力方面的作用是有限的。况且聘任制本身在试点中也存在“只进不出”的问题，目前，聘任制公务员除合同到期后个人表示不再续聘而终止聘用关系之外，尚无被辞退者。因此，进一步明确公务员聘任制的适用范围，是推进公务员聘任制改革的基础和方向。

对聘任制公务员的绩效考核。弹性的绩效评估是公务员聘任制的最大特点。中组部、人力资源和社会保障部发布的《聘任制公务员管理试点办法》第27条规定， “机关根据公务员考核有关规定，依据聘任合同全面考核聘任制公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核其完成聘任合同确定的工作任务情况”。也就是说，聘任合同是用人单位对聘任制公务员实行绩效管理的主要依据。虽然试点地区出台了聘任制公务员管理试行办法等系列配套文件，实行绩效挂钩，但由于具体的职位所要求的工作任务不同，岗位目标设计量化程度不够，考核内容较为抽象，考核的定性指标多、定量指标少，特别是工作的社会效益，很难用量化指标来衡量，且社会效用存在着滞后性，加大了绩效考核的难度。由于聘任合同内容缺少具体的考核标准，使得合同管理流于形式。对聘任制公务员的考核，最终是由所在单位的领导和同事来打分。现有的这种考核方式人为化程度较高，也容易造成聘任制公务员将重心放在处理好与领导、同事的关系上，而忽略工作绩效。这就需要相关部门建立一整套客观可行的绩效标准和评估体系，将考核结果与绩效工资、奖励挂钩，并作为聘期结束后是否重新聘任的重要依据。虽然政府部门的绩效评估相比企业要困难得多，但绩效评估无疑是表明聘任制公务员是否有良好绩效，进而决定能否获得奖励的有效方式，也是用来监督实现任务进展情况的手段，如果缺乏这一手段，设定的目标任务以及为既定目标提供相应的资金就毫无意义。

“二等公民”的差别待遇。聘任制公务员的管理依据主要是《公务员法》和聘任合同，依据公务员法管理体现出聘任制与委任制在管理上的共同点，但同时，聘任制公务员依照合同管理又表明两者有所不同。《公务员法》对聘任制公务员仅规定了实行协议工资制，但工资水平的确定、工资支付的形式、特殊奖励和其他待遇等，都有待在实践中探索；在养老保险制度上，聘任制公务员与委任制公务员就存在较大差异。同一部门内人员的差别待遇使聘任制公务员容易处于“二等公民”的尴尬地位。聘任制公务员的待遇能否具有吸引力并发挥激励作用决定着聘任制的成效，决定着聘任制公务员能不能真正融入公务员队伍。因此，在推动聘任制的同时，要将公务员聘任制放置在政府改革与制度变迁的框架中考虑，与政府职能转变、组织结构调整紧密结合。公务员聘任制使政府部门以上下级隶属关系为特征的传统结构转变为契约关系为特征的新型结构，即实行契约化管理。这种以合同为导向的雇佣关系要求在政府与雇员之间建立可相互协商、弹性化的双向关系，如果按照委任制公务员的管理思维和管理标准对待聘任制公务员，则会模糊两者之间的界限，契约化管理流于形式，无法发挥聘任制公务员特有的作用。因此，在总结各地试点经验教训的基础上，要完善公务员聘任制的招录、考核、薪酬、退出机制，形成一整套区别于委任制不同的职业发展模式和制度体系，同时又要注重聘任制与委任制公务员之间的公平，为公务员聘任制在全国大范围实行提供制度依据。

政府用人单位的合同管理能力。公务员人事管理是一项技术性工作，且随着时代的变化这种技术性逐步增强，这就意味着管理者需要更多的技能。合同已经在公共部门中发挥出越来越多的用途。聘任合同是实行聘任制的核心，也是激励和约束聘任制公务员的基础。在美国学者库珀看来，“有效的公共合同管理既需要理解和恰当地运用公法，也需要运用发达的管理技术。”政府部门需要制定聘任制公务员合同管理办法，完善合同管理文本，明确双方的权利义务关系，进一步提升合同管理能力，规范聘任制公务员的日常管理。尤其是用人单位要围绕工作项目细化聘任合同内容，确定具体的工作职责、目标任务、待遇和聘任期等，将合同管理落到实处。《公务员法》规定，聘任合同期限为一年至五年。按照合同约定，聘任制公务员在明确的任期内工作，聘任期一满，如果工作任务或工作项目完成，即意味着双方合同关系的终结，待需要时再协商续聘与否。聘任制合同管理的实质是对人才进行市场化管理，在实践中政府部门要树立合同管理的理念，了解行政法的相关知识，加强合同管理能力的建设，把合同管理纳入到政府的公共事务管理范围内，对合同实施过程中发生的实际问题要有敏锐的洞察力和协调力，确保合同的有效执行。

公共人事管理目标的实现依赖于制度的设计。从公务员聘任制试点工作的成效来看，由于路径不同，在制度设计上也有所不同。任何一项公共人事制度都是由其深层次蕴含的价值观所决定，价值观是公共人事管理的思想根源所在。美国学者克林纳和纳尔班迪两位教授认为，“公共人事管理的价值不是被直接地表述出来，而是通过各种人事制度具体地表现出来”。所以，我国公务员聘任制的推进与完善需要放置在行政体制改革的大框架中统筹，凝聚政府及全社会的改革共识，按照价值—制度的途径进行定位和创新，提升这一制度的推行成效。其实，委任制和聘任制都并非“终身制”，根据《公务员》法的规定，如果公务员出现“年度考核连续两年被确定为不称职”等五种情形之一的，就将被辞退。公务员聘任制需要设计合理的制度，委任制同样也要继续通过创新完善机制更好地激发活力，这样才能使整个公务员制度成为“一盘活棋”。

来源：学习时报